ACTORES PÚBLICOS Y ACTORES PRIVADOS DE LA ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA EN FRANCIA (Frédérique Leprince)

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En Francia, la política de la familia es una política pública desde hace mucho tiempo. Actores nacionales, locales, públicos y privados, contribuyen a dicha política pública, siendo fundamental la participación de la “rama de la familia” de la seguridad social cuyos orígenes se encuentran en las cajas de compensación, creadas por el empresariado social a inicios del siglo XX.

Dentro de esta política familiar, los modos de cuidado de los niños de corta edad fueron evolucionando de forma particular, debido al gran número de actores involucrados.

Comparado con otros países, Francia tiene la particularidad de poder ofrecer a los padres de niños de corta edad modos de cuidado individuales (principalmente los “asistentes maternales[1]” que acogen a los niños de corta edad en su casa y, con menos frecuencia en el domicilio de los padres) y modos de cuidado colectivos[2].

Estos dos segmentos, que componen la oferta de cuidado, tienen historias específicas que interactúan una sobre la otra. El Estado, y luego la Seguridad Social, no son los únicos actores. Las asociaciones y las empresas tuvieron un papel relevante en la construcción de esta política.

1) Los modos de cuidado individuales[3]

La política de cuidado de los niños de corta edad se elabora en Francia desde la Edad Media donde las “niñeras para llevar[4]” llevaban a su casa, en el campo, a los niños de las mujeres que vivían en la ciudad y que debían trabajar. Criaban a los niños hasta que tuvieran la edad para trabajar y volver a sus casas para ayudar a los padres. Hasta principios del siglo XX, esta práctica fue muy utilizada[5].

Progresivamente, y en particular después de 1945, estas niñeras que acogían en su casa día y noche y durante varios años, fueron sustituidas por niñeras y ,hoy en día por asistentes maternales, que acogen a los niños en sus casas, solamente de día, y cerca del domicilio de los padres. En todos los casos se trata de asalariadas a título privado, con intermediarios privados o públicos entre ellas y los padres. Estos últimos cuentan con ayudas privadas (asociativas, incluso asociaciones caritativas) o públicas (Estado, autoridades locales, y la rama de la familia de la seguridad social) para facilitar y asegurarla remuneración de los asistentes maternales.

Para proteger a los niños, el Estado ejerce progresivamente un papel de regulación y de control e interviene desde el año 1350 en distintos niveles: control de los intermediarios, reglamentación de la profesión y ayudas para los padres en materia de remuneración de las personas que cuidan a los niños.

a) El control de las estructuras intermediarias entre padres y niñeras

La actividad de las niñeras se organiza desde sus inicios a través de estructuras intermediarias entre familias y niñeras, tales como asociaciones religiosas (primera Oficina de las niñeras creada en el año 1184 en Paris) o organismos con finalidades que se pueden calificar “con fines de lucro”.

El Estado interviene a partir del año 1350 definiendo el monto máximo de los costos exigidos a los padres y a las niñeras por estos intermediarios. Establece también la autorización de funcionamiento, reconociendo cuatro oficinas privadas y prohibiendo, bajo pena de sanción, la creación de nuevos intermediarios (prohibición confirmada en 1615). Estos intermediarios serán controlados por la policía (a partir de 1715).

A medida que los padres dejan de mandar a cuidar a sus niños lejos de su domicilio de día y de noche, estos intermediarios desaparecen. Pero tres tipos de estructuras “intermediarias[6]” o de acompañamiento, se desarrollan a partir de 1970:

  • Las “guarderías familiares”: son agrupamientos de asistentes maternales (cuidadoras)que cuidan a los niños en su domicilio. Están gestionadas por asociaciones privadas o por administraciones locales. Los asistentes maternales no son contratados directamente por los padres sino por un empleador que organiza el acompañamiento de los asalariados y las actividades colectivas para los niños.
  • Los “relés asistentes maternales”: a iniciativa de las cajas de asignaciones familiares, estas estructuras, asociativas o públicas de dos o tres empleados, brindan informaciones y acompañamiento a los padres empleadores o a los asistentes maternales.
  • Las “casas de los asistentes maternales”: son asociaciones de dos a cuatro asistentes maternales que cuidan a un máximo de cuatro niños cada uno, en un mismo lugar que no es su domicilio. Se trata de iniciativas estrictamente privadas pero controladas.

Progresivamente, la función de intermediario “virtual” entre padres buscando un asistente maternal y asistentes maternales buscando trabajo se está asegurando indirectamente por las cajas de asignaciones familiares a través de la creación de un sitio internet (Monenfant.fr).

b) La reglamentación de la profesión

Desde el año 1756 el Estado interviene prohibiendo a las niñeras ejercer si no tienen una cuna por niño y un guardafuego. En 1871, fue votada una reglamentación completa de la profesión con un control explícitamente previsto por los representantes departamentales del Estado (los prefectos)[7].

Luego, las niñeras que cuidan a los niños solo de día, serán controladas por los servicios públicos de la protección maternal infantil (creados en 1945). Su estatuto fue claramente definido en 1977 y luego regularmente revisado para definir el número máximo de niños que pueden cuidar, las condiciones de cuidado que hay que respetar, etc. Benefician hoy en día de una capacitación previa a su actividad, financiada por los departamentos, o sea por los poderes públicos, pero en muchos casos asegurados por organismos de capacitación privados.

c) La remuneración de las niñeras por los padres

El valor de los salarios de las niñeras está establecido por el Estado desde el año 1350.

Una cárcel específica para los padres deudores de meses de niñera fue creada en 1715. Después de la revolución francesa, en 1792, la pena de prisión fue eliminada y el Estado entregaba un subsidio a la “oficina de las niñeras” para ayudar a los padres pobres.

Cuando el Estado no intervenía para ayudar a los padres que no podían asegurar el pago de su niñera, lo hacían obras de caridad católicas (antes de 1792, para la liberación de los padres encarcelados, si aceptaban participar cada año de una procesión religiosa, después de 1810, a través de la “sociedad de caridad maternal”).

Las ayudas de los poderes públicos, y de la rama de la familia de la seguridad social en particular, resultan sistemáticas y legales a partir de 1990, con la toma a cargo de las cotizaciones sociales, prestaciones financieras entregadas a los padres empleadores y reducciones de impuestos.

Este conjunto de ayudas lleva a la reducción – y sin lugar a duda a la cuasi desaparición hoy en día- del trabajo no declarado de “niñeras” (que mientras tanto se transformaron en “asistentes maternales”). Ni ellas, ni los padres que las emplean tendrán ningún interés en no declarar la actividad. Se evalúa que hoy en día hay en Francia más de 120 000 asistentes maternales autorizados.

Hasta ahora, la historia de los modos de cuidado individuales en Francia está no solamente marcada por su “antigüedad” sino también por un entrelazamiento continuo entre el sector privado (los asistentes maternales mismos y los intermediarios) y la intervención de los poderes públicos (Estado, seguridad social y autoridades locales[8]).

2) Los modos de cuidado colectivos

La historia de los modos de cuidado colectivos es más corta que la de los modos de cuidado individuales. Empieza globalmente a partir de 1841 con la ley que prohibió el trabajo de los niños y por consiguiente las madres no podían llevar a sus niños a las fábricas[9].

Hoy en día, la oferta de cuidado en centros colectivos está asegurada por una gran diversidad de gestores. Salvo en un caso[10], las normas que deben cumplirse, las tarifas y las reglas de financiamiento son todas las mismas cualquier sean los operadores (públicos o privados).

a) Distintos tipos de operadores y gestores

Desde mediados del siglo XIX, se crearon sucesivamente distintos tipos de centros colectivos de cuidado[11]:

  • Las guarderías “caritativas”, creadas y gestionadas por asociaciones católicas (desde 1844)[12]
  • Las guarderías “industriales” creadas por las empresas para sus empleados (desde 1867 y principalmente desde los inicios del siglo XX por el empresariado social).
  • Los centros públicos, creados por los municipios (desde finales del siglo XIX)
  • Los centros asociativos laicos (desde el inicio del siglo XX)
  • Los centros creados por asociaciones parentales y por profesionales con el apoyo de los padres (desde 1968)
  • Los centros gestionados por empresas con fines de lucro desde finales del siglo XX.

b) Un papel continuo e importante de los poderes públicos y de la seguridad social

Con normas, reglamentaciones y controles por el Estado desde 1862, las guarderías son financiadas por la caridad privada hasta fines del siglo XIX. Serán progresivamente subvencionadas por los municipios (Paris primero), y luego por la cajas de asignaciones familiares. Estas últimas son hoy en día el principal financiador de los modos de cuidado colectivos[13].

A partir de 1970, distintos planes de creación de modos de cuidado son lanzados por el Estado y la rama de la familia de la seguridad social, con dispositivos de financiamiento contractuales, para incentivar y ayudar a los municipios a crear y subvencionar modos de cuidado, públicos o privados, y proporcionar ayudas para el funcionamiento y para la inversión.

Ayudas especificas están otorgadas para los modos de cuidado innovadores, independientemente de quienes sean sus gestores. Las innovaciones, generalmente aportadas por asociaciones, que responden a necesidades importantes y reconocidas, luego son integradas a las estructuras públicas. Dentro de esas innovaciones podemos mencionar el involucramiento de los padres en el funcionamiento del cuidado, el cuidado de niños con discapacidad, el cuidado durante horarios atípicos, los modos de cuidado itinerantes en zonas rurales, etc.

c) Nuevos actores privados

Las empresas privadas son financiadores y operadores cada vez más numerosos dentro de los modos de cuidado desde fines del siglo XX.

Por un lado, un número creciente -sin embargo muy limitado- de empresas, quiere proponer una solución de cuidado de los niños de corta edad para sus empleados. Estas empresas confían entonces su gestión a asociaciones, guardan cupos en estructuras públicas a través de subvenciones o, lo más frecuente, confían la gestión a empresas de guardería. Para apoyar estas iniciativas, la rama de la familia estableció contratos con las empresas o agrupaciones de empresas (en 2004) y el Estado instauró lo que se llama “créditos de impuestos para las familias” para las empresas que ayudan a sus empleados.

Por otro lado, las empresas de guardería con fines comerciales se desarrollaron rápidamente durante los últimos diez años. Constituyen hoy en día el 5% de los gestores, pero representan el 23% de los gestores que crean nuevos cupos.

Si bien responden a necesidades importantes de los padres en ese ámbito, brindando también a los niños servicios de calidad, no se considera que estas empresas de guardería sean particularmente innovadoras al compararlas con las estructuras públicas. Para algunas de ellas se plantea a veces la cuestión de su accesibilidad al conjunto de las familias, independientemente de los ingresos de ellas.

Para concluir, el cuidado de los niños de corta edad en Francia se desarrolló basándose, desde su origen en la Edad Media, sobre una multitud de actores públicos y privados.

El Estado intervino muy temprano en este sector para definir normas de seguridad y de calidad, y para controlar la efectividad de estas. Los entes locales, según sus atribuciones, juegan también un papel muy importante en materia de regulación, de control de cumplimiento de las normas, de realización de esquemas de desarrollo sobre sus territorios, de financiamiento y de gestión.

La oferta privada, individual o en centros colectivos, es masivamente subvencionada por parte de los poderes públicos. Una especialidad francesa, en este sentido, es el papel importante de la rama de la familia de la seguridad social. Es el principal financiador de este sector, y con ello tiene un impacto consecuente sobre la calidad de los servicios ofrecidos y la aplicación de tarifas adaptadas a los ingresos de los padres. Su ayuda al funcionamiento y a la inversión se hace en base a criterios de calidad de las acciones y de los proyectos, y no sobre su carácter público o privado.

Francia forma parte de los 10 Estados miembros de la Unión Europea que alcanzaron, desde 2006, los objetivos de Barcelona en materia de acogida de los niños de corta edad[14]. El financiamiento público de la oferta de cuidado ubica al país en el rango 4to a nivel europeo, después de los países del norte de Europa (con el 1,2% de su PIB).

Por lo tanto, el objetivo del Gobierno y de la Caja Nacional de Asignaciones Familiares es seguir respondiendo cada vez mejor a las necesidades y expectativas diversas de los padres, y favorecer el desarrollo de sus niños.

[1]Para el término de “asistentes maternales” usamos el masculino en la mayoría de los casos, considerando que así lo define la ley porque hoy en día hombres y mujeres ejercen esta profesión ; pero también usamos el femenino porque es una profesión que sigue masivamente femenina.

[2] Sobre los 2,4 millones de niños menores de 3 años, 33% están acogidos por asistentes maternales, 17% por centros de acogida colectivos, menos del 2% por asalariados en el domicilio de los padres, y el 4% va a escuela o jardinera.

[3] No tratamos aquí de las niñeras o asalariadas que cuidan a los niños en el domicilio de los padres en la medida en que en Francia este modo de acogida nunca fue muy desarrollado (el 2% de los niños menores de 3 años), considerando que este artículo quiere ser sintético.

[4] “nourrices à emporter” en francés

[5] En 1901, sobre los 60 000 nacimientos que tienen lugar en Paris, 22 000 niños están entregados a niñeras, de los cuales el 80% se encuentra fuera del departamento, o sea en la periferia de la ciudad o en las provincias.

[6] Los intermediarios entre padres y las personas que cuidan a los niños en el domicilio de los padres seguirán existiendo, dado que no son reglamentados por el poder público.

[7] Ley “Roussel”, el apellido de su redactor.

[8] Los departamentos aseguran el control y la capacitación; los municipios contribuyen al financiamiento de los relés de asistentes maternas (cuidadoras).

[9] Ya existía, antes de 1841, casas donde una o varias personas cuidaban a un gran número de niños juntos, pero eran totalmente informales.

[10] La excepción es la de las micro-guarderías de menos de 10 “cunas”, principalmente gestionadas por actores privados con fines de lucro. Sus normas de funcionamiento son más leves que las de otros centros. Los padres pueden recibir directamente las ayudas financieras entregadas por la Caja de Asignaciones Familiares (CAF). En este caso, el centro no percibe subsidios de financiamiento de la CAF y no tiene que aplicar la tarifa nacional para los padres que lo usa.

[11]Su denominación evoluciona también con la ampliación de sus misiones : guarderías para los niños cuyos padres tienen un trabajo, ” halte garderies” (centros infantiles, de atención colectiva temporal) para los niños cuyos padres no tienen trabajo o tienen uno a tiempo parcial, establecimientos de acogida del niño de corta edad, multi-acogidas para el conjunto de los niños.

[12]El objetivo de la sociedad de las “guarderías caritativas” creada en 1844 es la siguiente : “Socorrer a bajo costo al niño, su madre y su familia con un trabajo sin humillación y moralizar mientras socorre”. Y su lema: “Mientras cuiden al niño, el trabajo cuida a la madre”.

[13] Que cuidan una diversidad de niños, para duraciones variables, y no solamente a los niños de corta edad cuyos padres ejercen una actividad laboral.

[14] Con una tasa de cobertura del 55% de los niños menores de 3 años.


Frédérique Leprince es sub-directora de las relaciones internacionales, europeas y de cooperación de la Caisse Nationale des Allocations Familiales (Caja Nacional de Asignaciones Familiares) de Francia desde 2013. Fue en carga de distintos puestos profesionales en el campo de las políticas sociales : en la Caja nacional de asignaciones familiares donde dirijo el departamento de las políticas de acción social (que incluye la política para el desarrollo de los modos de cuidados para la primera infancia) pero también en otras administraciones : Alto consejo para las políticas familiares, Ciudad de Paris, consejera para la Ministra de los asuntos sociales Simone Veil, Comisaria general de la planificación, Comisión de evaluación de la renta mínima de inserción, Laboratorio de economía social de la Universidad de Paris I, Unesco. Doctora es Ciencias económicas en la Universidad de París I – Panthéon-Sorbonne, es licenciada en español y autor de publicaciones sobre las políticas familiares, en particular los modos de cuidado de la primera infancia. Realizo misiones de cooperación para la Oficina internacional del trabajo y programas europeos (Socieux y EUROsociAL) en Colombia y Uruguay.