COLOCAR NUEVAMENTE AL CIUDADANO EN EL CENTRO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN UN CONTEXTO SOCIO-ADMINISTRATIVO COMPLEJO: EL CASO FRANCÉS DE LAS CASAS DEPARTAMENTALES PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD (Gilles Kounowski)

MDPH3

Para facilitar la vida de las personas con discapacidad y sus familias se decidió en Francia a partir de 2005 la creación de “ventanillas únicas”: Casas Departamentales para las Personas con Discapacidad[1], lugares de acogida, información, orientación y evaluación de necesidades.

1. Contexto y desafíos

Para entender este proceso ambicioso es necesario presentar primero el contexto en el cual se desarrolla.

Francia es un país de paradojas. Es su riqueza y su debilidad. Viejo estado centralizador, tiene 22 regiones (dentro de poco 13), 100 departamentos y 36.000 comunas. Son, por supuesto, el Gobierno y el Parlamento los que definen a nivel central las políticas a desarrollar, en particular en el ámbito social. Las regiones disponen de poderes propios en aspectos económicos, capacitación profesional y cultura. Los departamentos tienen, entre otras responsabilidades, la intervención y la ayuda social hacia las familias, niños, ancianos y las personas con discapacidad. Las comunas tienen poderes extendidos, pero centrados sobre la vida cotidiana de los ciudadanos.

Después de la segunda guerra mundial, la seguridad social fue reconstruida apoyándose sobre el principio de la democracia social. Los seguros sociales, pilar principal de esta construcción, son gestionados por los interlocutores sociales (sindicatos representativos de los trabajadores, a la par con los empleadores). El Estado brinda su contribución en concepto de solidaridad.

Esta construcción político-administrativa se manifiesta por ejemplo a través de un sistema de seguro de salud que combina el seguro de salud brindado a las personas activas o anteriormente activas y su familia, y la cobertura universal de salud, garantizada por el Estado para todos los otros ciudadanos. El seguro de vejez cubre a los ex-activos, y la pensión mínima de vejez a los que tienen ingresos inferiores al umbral de la pobreza. La seguridad social es entonces una organización (relativamente) independiente del Estado. No es ni una administración, ni una agencia en el sentido anglosajón. Está geográficamente implantada en distintos niveles del territorio asegurando una red extendida.

La ejecución de las políticas sociales para el beneficio de los ciudadanos está divida entre distintos actores: el Estado y sus administraciones desconcentradas, los entes territoriales, la seguridad social, el mundo asociativo (las ONG), etc. Tal “riqueza” de actores plantea por supuesto problemas de coherencia, de coordinación y entonces de eficacia económica y social. Por ese motivo se desarrollan desde hace varios años políticas activas para colocar nuevamente al ciudadano en el centro de los dispositivos sociales.

Un ejemplo interesante y muy concreto es el caso de una ley sobre discapacidad, cuya implementación empezó en el año 2005 y que contó con una evaluación en 2012. En el marco del primer Comité interministerial sobre discapacidad de setiembre de 2013, se realizó una conferencia nacional sobre discapacidad en diciembre de 2014 para hacer un tercer balance trienal de esa ley. Esta conferencia fue organizada alrededor de 4 foros temáticos en las regiones y una conferencia nacional[2].

Sobre una población francesa de 66 millones, 12 millones viven con discapacidad:

– 5,5 millones se declaran en situación de discapacidad

– 850.000 tienen una movilidad reducida

– 1,5 millones sufren de alguna deficiencia visual

2. La ley de 2005 a favor de las personas con discapacidad

La ley de 2005 tiene como nombre “ley para la igualdad de los derechos y de las oportunidades, la participación y la ciudadanía de las personas con discapacidad”.

El articulo 2 declara que “constituye una discapacidad, en el sentido de la ley, cualquier limitación de actividad o restricción en la participación a la vida en la sociedad sometida en su medio ambiente por una persona a raíz de una alteración substancial, duradera o definitiva de una o varias funciones físicas, sensoriales, mentales, cognitivas o psíquicas, o de una discapacidad múltiple o problemas de salud que invaliden”.

La ley sobre discapacidad se fundamenta sobre un principio esencial y 4 principios de acción:

El principio fundamental:

“Cualquier persona con discapacidad tiene el derecho a la solidaridad del conjunto de la colectividad nacional, que le garantiza, en virtud de esa obligación, el acceso a los derechos fundamentales reconocidos a todos los ciudadanos así como su pleno ejercicio de la ciudadanía. El Estado es el garante de la igualdad de trato de la personas con discapacidad sobre la integralidad del territorio y define objetivos plurianuales de acción”.

Esto requiere cubrir todos los aspectos de la vida de las personas con discapacidad según 4 ejes de acción:

  1. la compensación de la discapacidad
  2. la escolarización de los niños con discapacidad
  3. la capacitación y el empleo de las personas con discapacidad
  4. la accesibilidad a la ciudad

Muy ambiciosa, esta ley trata de alcanzar todos los aspectos de la vida de la personas con discapacidad desde un enfoque transversal que constituye a la vez su fuerza pero también su debilidad debido al importante trabajo de manejo e implementación.

Para asegurar esta transversalidad y para poner fin a la tradicional “carrera de obstáculos” de las personas con discapacidad y sus familias, la ley creó “ventanillas únicas”: Casas Departamentales para las Personas con Discapacidad.

3. Las Casas Departamentales para las Personas con Discapacidad

Operativas desde 2007, las MDPH constituyen una innovación mayor dentro de la arquitectura institucional de la política sobre discapacidad. A pesar de que numerosas dificultades de funcionamiento persisten, brindaron un progreso real en términos de servicio público, permitiendo el acceso a un interlocutor único de proximidad, una simplificación de los trámites administrativos, cierta “humanización” en el estudio de los expedientes y un fuerte involucramiento de las asociaciones en la toma de decisiones.

Los servicios propuestos en el marco de las MDPH abarcan teóricamente el conjunto de las necesidades de las personas con discapacidad y sus familias:

– El reconocimiento de la discapacidad y de sus distintos grados, en términos de discapacidad profesional en particular,

– El valor de las ayudas financieras y las prestaciones brindadas a las personas con discapacidad,

– La entrega de distintas tarjetas que permiten el reconocimiento del estatuto de persona con discapacidad,

– La orientación hacia recorridos adaptados de escolarización de los niños y jóvenes,

– La ayuda para la inserción profesional,

– La orientación eventual hacia instituciones médico-sociales o servicios adaptados.

La MDPH se convirtió entonces en la “torre de control”del conjunto de las políticas implementadas a favor de las personas con discapacidad, en el corazón de un “eco-sistema” complejo donde cada sector dispone de prerrogativas propias:

– La Seguridad Social asegura el pago de algunas asignaciones financieras de compensación de la discapacidad: las Cajas de Subsidios Familiares pagan subsidios para los adultos discapacitados (un mínimo social que esta entregado a más de un millón de personas) o asignaciones para la educación del niño con discapacidad (para ayudar a las familias). Las Cajas del Seguro de Enfermedad entregan indemnizaciones a las personas inválidas que ocupaban anteriormente una actividad profesional, etc.

– Los departamentos financian la prestación de compensación de discapacidad, una asignación financiera que se hace cargo de los gastos vinculados con la discapacidad en la vida cotidiana (ayudas humanas, técnicas, adaptación del alojamiento o del vehículo, de los sobrecostos relacionados con el transporte);

– La Educación Nacional, asegura la escolaridad de los niños con discapacidad (los niños y adolescentes con discapacidad deben beneficiarse, en la medida de lo posible, de una educación en un entorno escolar ordinario, o a través de dispositivos especializados);

– Las instituciones médico-sociales para la acogida de los niños;

– El dispositivo responsable del empleo (Pôle Emploi) debe asegurar la capacitación y la orientación profesional (en un entorno ordinario o especializado) de las personas cuya calidad de trabajador discapacitado fue reconocida.

Las mayores innovaciones brindadas por la Ley de 2005 son las siguientes:

– la MDPH, una ventanilla únicafísica o virtual, para las personas con discapacidad

– la gobernanza de las MDPH, en la cual las asociaciones participan. Las MDPH son también su casa.

– la implementación de procesos extendidos para la gestión de algunos derechos, organizada por las MDPH con distintos socios, apoyados por las nuevas tecnologías que se traduce en la interacción en tiempo real de los sistemas de información de los socios, desde servicios web.

4. Que balance podemos establecer sobre la implementación de la ley de 2005 y la creación de las MDPH?

Los puntos positivos:

  • La mejora substancial de la situación de las personas con discapacidad en la sociedad francesa

– el reconocimiento a un derecho a la compensación de las consecuencias de la discapacidad, a través de la solidaridad, constituye un avance importante.

-la prestación de compensación de la discapacidad permitió una mejor cobertura de las necesidades, tanto por el valor como por la diversidad de las ayudas atribuidas. Después de un inicio bastante lento, el número de beneficiarios no paró de aumentar: pasó de 8.900 en 2006 a 159.000 en 2010 y 172.000 en 2014.

– una apertura real de la escuela republicana al mundo de la discapacidad. Desde 2006 la cantidad de alumnos en situación de discapacidad escolarizados en un entorno ordinario más que duplicó[3]. Cerca de 300.000 alumnos con discapacidad están escolarizados, tres cuartos en estructuras ordinarias y un cuarto en estructuras especializadas.

– la obligación de emplear trabajadores con discapacidad para todos los empleadores, privados o públicos, que tienen 20 empleados o más, en una proporción de 6 por ciento del total. 77% de las empresas privadas que cuentan con un acuerdo relativo al empleo de las personas con discapacidad emplean directamente por lo menos a una persona con discapacidad. Las otras empresas deben pagar una “cuota” a un organismo dedicado a las personas con discapacidad. La cantidad de empresas privadas que pagan dicha cuota disminuye constantemente desde 2006 (- 23% entre 2009 y 2013) y lo mismo pasa en las entidades públicas (- 15% entre 2010 et 2013, el 6% delas entidades en 2012). Sobre los 2,5 millones de personas que se benefician del reconocimiento administrativo de su discapacidad, el 81% ocupa un empleo ordinario[4].

– la accesibilidad universal, o sea “el acceso a todos los lugares por todos”. Considerando el envejecimiento de la población, este enfoque transversal representa un desafío importante para las futuras décadas. La noción de accesibilidad fue extendida por la ley de 2005 a todos los tipos de discapacidad y a todos los aspectos de la vida en sociedad. Estaba previsto que desde el 1ero de enero de 2015 un millón de edificios que reciben público sean accesibles.

  • La posibilidad de formular, por la persona con discapacidad, un proyecto de vida que sirva de base (más allá de las discapacidades) a la elaboración del proyecto individual de compensación.

 

  • La dimensión pluridisciplinaria de la evaluación constituye una garantía para una respuesta global (médico, enfermera, ergoterapeuta, asistente social, docente especializado, psicólogo, asesor de empleo, etc.) implicando la necesaria coordinación entre los servicios relacionados.

 

  • El concepto de ventanilla única, que sea física o virtual.

 

  • La participación de las asociaciones de personas discapacitadas en la gobernanza de las MDPH.

Las dificultades o insuficiencias:

– la heterogeneidad de los contextos en los cuales se encuentran los departamentos, donde los actores locales pueden tener cierta influencia,genera fuertes disparidades en las prácticas de las MDPH, amenazando la equidad de trato de las personas con discapacidad sobre todo el territorio. Los esfuerzos desplegados por la Caja Nacional de Solidaridad para la Autonomía (CNSA) no permitieron eliminar las diferencias entre los departamentos, comprobando la necesidad de hacer mucho más en la armonización de las prácticas.

– El aumento de los costes de las MDPH según el perímetro de sus responsabilidades y el impacto de la crisis económica que perjudica a los más desfavorecidos.

– El impacto del costo de la prestación de compensación de la discapacidad sobre los departamentos, el cumplimiento de las normas de accesibilidad, financiamiento de los servicios de acompañamiento a la vida social, etc.

-varios resultados deben ser mejorados:

En términos de escolarización:

-Se evalúa en 20 000 el número de niños con discapacidad que se encuentran sin solución de escolarización.

– El fracaso del acompañamiento en un entorno ordinario, debido al empleo creciente de auxiliares escolares que no están suficientemente capacitados y que están contratados de forma precaria, sin permitir responder de forma pertinente a las necesidades.

– La capacitación insuficiente de los docentes en materia de discapacidad, los cuales frecuentemente se sienten impotentes frente a la discapacidad de un alumno.

– La falta de cooperación entre el ámbito médico-social y el ministerio de educación que se caracteriza por una compartimentación de las ramas de estudio que perjudica la atención.

En términos de empleo:

-La tasa de empleo se mantiene por debajo del objetivo de los 6%: solo llega al 3.1% en el sector privado, y a un 4.9% en el sector público[5]. La tasa global de empleo de las personas con discapacidad es netamente inferior a la del conjunto de la población activa (35 % contra 64 %), y la tasa de desempleo es dos veces mayor (21 % contra 10 %). El principal obstáculo al acceso y el mantenimiento del empleo de las personas con discapacidad es debido a su bajo nivel de cualificación: el 25% tiene un nivel de estudio igual o superior al bachillerato contra el 44% para el conjunto de la población[6].

En términos de accesibilidad:

– La accesibilidad presenta un retraso importante a pesar de progresos reales. El barómetro de la accesibilidad de la Association des Paralysés de France presenta sin embargo resultados que mejoran fuertemente, pero solamente el 15% de los edificios de acceso público serían actualmente accesibles.

Otros aspectos a mejorar

  1. Las casas departamentales para las personas con discapacidad y la compensación de la discapacidad.
  • Mejorar el funcionamiento de la MDPH

– Transferir a las direcciones departamentales de cohesión social las competencias de notificación y fabricación de la tarjeta europea de estacionamiento.

– Simplificar los trámites administrativos para los pedidos de renovación.

– Incentivar a la MDPH a realizar un trabajo de comunicación e información hacia sus socios (sociales y médico-sociales).

-Intensificar las acciones de la Caja nacional de solidaridad para la autonomía (CNSA) en materia de armonización de las prácticas de las MDPH para garantiza la equidad de trato en el conjunto del territorio.

– Vigilar el contenido de los textos de reglamentación de la ley “Blanc” del 28 de julio de 2011 relativa a los convenios plurianuales de objetivos y de medios.

– Desarrollar en las MDPH una función de observación y análisis de las necesidades territoriales.

  • Establecer una compensación más adaptada a las necesidades reales de las personas con discapacidad

-Iniciar una reflexión sobre las modalidades para un mejor ajuste de la Prestación de Compensación de la Discapacidad(PCH en francés), asociando los Consejos Generales y las asociaciones representativas del sector.

-Eliminar el límite de edad actualmente establecido a 75 años para solicitar la Prestación de Compensación de la Discapacidad, para las personas elegibles antes de los 60 años.

-Continuar la reflexión alrededor de la ampliación del perímetro de la Prestación de Compensación de la Discapacidad para los niños.

-Asegurar la continuidad de los fondos departamentales de compensación, cuya acción es imprescindible para disminuir los costos a cargo de las personas con discapacidad y sus familias.

  1. La escolarización de los niños con discapacidad
  • Evaluar las necesidades y armonizar las practicas

– Elaborar una herramienta estadística nacional para evaluar precisamente la cantidad de niños con discapacidad que se pueden escolarizar.

– Establecer referenciales comunes entre las academias y entre las MDPH para garantizar la igualdad de trato.

– Mejorar las herramientas de evaluación de las necesidades de los niños con discapacidad en el marco de las MDPH.

– Reunir los grupos técnicos departamentales de seguimiento de la escolarización.

  • Mejorar el acompañamiento en el ámbito escolar y peri-escolar:

-Iniciar un estudio jurídico y una amplia concertación sobre la creación, a nivel departamental, de un servicio especializado de acompañamiento escolar y social.

– Capacitar a los docentes y promover la cooperación entre la esfera educativa y la esfera médico-social.

– Fortalecer la problemática de la discapacidad en la capacitación inicial y permanente de los docentes.

– Reactivar la tarea de cooperación entre el Ministerio de Educación y el sector médico-social.

– Desarrollar la experimentación de la puesta a disposición, en las clases ordinarias, de codificadores en idioma hablado, como lo prevé la medida 16 del plan de discapacidad auditiva 2010-2012.

-Mejorar la capacitación de los docentes para detectar y manejar los “dis”, en particular a través de materiales pedagógicos adaptados.

– Sensibilizar a los docentes y a los alumnos sobre la discapacidad mental y desarrollar herramientas pedagógicas adaptadas.

  1. La formación y el empleo de las personas con discapacidad
  • Elevar el nivel de calificación.

-Obligar a completar el carnet personal de competencias de los alumnos discapacitados.

-Incentivar a los jóvenes discapacitados a seguir estudiando cuando tienen las aptitudes (luchar contra los estereotipos y fenómenos de autocensura) e informar mejor sobre las distintas opciones de capacitación.

– Crear una dinámica inclusiva entre los jóvenes con discapacidad y las empresas, para permitir una mejor adecuación entre la oferta y la demanda.

– permitir un real acceso a la formación profesional y a los lugares de trabajo.

– Incentivar a los actores de la política de inserción profesional de las personas con discapacidad a desarrollar herramientas en común de seguimiento de las trayectorias profesionales.

– Hacer accesible el conjunto de la cadena de formación (desde el transporte para acceder al centro de formación hasta el contenido de las formaciones propuestas).

– Acelerar la implementación de una política de formación concertada a nivel regional.

– Incentivar a las empresas a implementar acciones positivas a favor del empleo de las personas con discapacidad.

– Seguir con el acondicionamiento de los puestos de trabajo.

– Hacer de la prevención de los despidos en caso de ineptitud un eje fuerte de la política de mantenimiento del empleo de las personas con discapacidad.

  1. La accesibilidad

-Crear las condiciones para un manejo nacional de los desafíos vinculados a la accesibilidad.

-Implementar un sistema de retroinformación obligatorio.

-Establecer un balance exhaustivo del estado de avance de la accesibilidad, bajo el formato de un informe entregado al Presidente de la República.

– Iniciar un verdadero proceso de aculturación a la noción de accesibilidad universal.

Las perspectivas

Sobre la base del balance trienal presentado durante la tercera conferencia nacional sobre discapacidad en 2014, tres grandes ejes de compromisos fueron tomados por el Presidente de la República:

– Una sociedad inclusiva: abrir las escuelas a los niños e iniciar la “desinstitucionalización”, adaptando los alojamientos, facilitando el acceso a la información pública, promoviendo la ciudadanía sin abandonar a nadie en el camino de la revolución numérica, viviendo y trabajando como los demás y con los demás;

– Cuidados adaptados : facilitar el acceso a los cuidados de salud, adaptar el financiamiento de las instituciones y servicios médico-sociales, fortalecer la ayuda a domicilio, implementar las propuestas del informe ” Cero sin solución”[7];

– Medidas concretas de simplificación para mejorar la vida cotidiana de los más débiles, facilitando el acceso a los derechos, evitando procedimientos repetitivos y acelerando los plazos de respuesta de la administración, acercando los servicios públicos a los usuarios.

En relación con la sección “familia”, se decidió:

– La posibilidad de extender hasta 5 años la duración de la atribución de la asignación para adulto discapacitado, cuando el grado de discapacidad está entre el 50 y el 80%.

– El alargamiento de tres a seis meses de la validez del carnet de salud que sirve de justificativo para los pedidos de asignación para adulto discapacitado (salvo para las patologías evolutivas específicas).

– La desmaterialización de los intercambios entre MDHP y cajas de asignaciones familiares para acelerar el tratamiento de los pedidos.

“Fue calificada de histórica. Diez años después de su promulgación la ley del 11 de febrero de 2005 permitió sin ninguna duda cambiar la mirada sobre las personas con discapacidad. Pero si avances fueron celebrados en materia de acogida, compensación o escolarización, queda todavía mucho por hacer. Con el 22% de personas con discapacidad sin empleo, el acceso al trabajo sigue siendo un punto negro”[8].

[1]Maisons Départementales des Personnes Handicapées (MDPH) en francés.

[2]http://www.social-sante.gouv.fr/espaces,770/handicap-exclusion,775/dossiers,806/conference-nationale-du-handicap,2092/conference-nationale-du-handicap,3030/

[3]http://www.education.gouv.fr/cid207/la-scolarisation-des-eleves-handicapes.html

[4] Les chiffres clés du handicap 2014 – Ministère des affaires sociales et de la santé.

[5]Datos FIPHFP – 2014 (fonction publique territoriale (5,97%), hospitalière (5,34%) et fonction publique d’Etat (3,83%).

[6] AGEFIPH – Les chiffres de l’emploi et du chômage des personnes handicapées – bilan à fin septembre 2015 (Tableau de bord national n° 52) –

[7] “Plus personne sans solution” « Zéro sans solution »http://www.social-sante.gouv.fr/documentation-publications,49/rapports,1975/handicap,876/accompagnement,2980/zero-sans-solution-le-devoir,17359.html

[8] Catherine Piraud-Rouet – « Quel bilan dix ans après la loi Handicap du 11 février 2005 ? » in La gazette santé-social.fr

Gilles Kounowski es Director de Relaciones Internacionales, Europeas, y de Cooperación de la Caisse Nationale des Allocations Familiales (Caja Nacional de Asignaciones Familiares de Francia) desde 2013. Es Secretario General de la Coordinación de las Instituciones Francesas miembros de la AISS y Secretario de la Representación de las Instituciones Francesas de Seguridad Social en Bruselas (REIF). Fue Director de la sección "Familia" de la Seguridad Social entre 1994 y 2013, Director de Caja de Asignaciones Familiares entre 1984 y 1994. Alumno del Centro Nacional de Estudios Superiores de Seguridad Social (ahora EN3S) en 1980, Máster en Derecho Publico en la Universidad de París 1, Egresado del Instituto de Estudios Políticos de París (1977).