COORDINACIÓN INTERINSTITUCIONAL PARA SUPERAR LA POBREZA EXTREMA EN BRASIL (Antonio Ibarra)

Foto Rio

La lucha a la pobreza o pobreza extrema ha sido implementada en muchos países por distintas políticas y programas. Los Programas de Transferencia Condicionada (PTC) en particular han logrado, en la situación de pobreza extrema, avances muy importantes en toda América Latina y el Caribe tanto en condiciones económicas favorables como en momentos de crisis. Sin embargo los PTCs son complementados con otras políticas para la población más vulnerable que necesitan ser articulados con otras instituciones públicas.

Las estrategias de inclusión productiva y laboral que muchos países vienen desarrollando tienen por objetivo principal apoyar a las familias en el proceso de salida de su situación de pobreza extrema o pobreza hacia una condición más digna. Uno de los principales puntos de este desafío en América Latina y el Caribe es distinguir el fenómeno por zonas de residencia – urbanas y rurales. Según la CEPAL (Panorama Social de América Latina 2014), en todos los quince países observados, la pobreza multidimensional es más elevada en las áreas rurales que en las áreas urbanas. Brasil, junto con otros cuatro países, presenta las mayores diferencias entre las disminuciones de la pobreza rural y la urbana entre 2005 y 2012.

Este artículo busca explicar cuáles fueron los esfuerzos institucionales dirigidos a la inclusión productiva y laboral para que ese fenómeno ocurriera en base apolíticas y programas sociales ya existentes, lo que puede servir de ejemplo para otros países.

Coordinación interinstitucional

En 2003, el Gobierno Federal unificó las informaciones de distintos programas sociales que eran manejados por diversos ministerios. Se creó el Catastro Único para Programas Sociales (CadÚnico) que permite la inscripción de familias de escasos recursos a distintos programas. El más exitoso y reconocido es el Programa Bolsa Familia (PBF), programa de transferencia condicionada que protege a las familias en pobreza extrema con beneficios fijos y variables asegurando la permanencia de los niños en la escuela.

En 2011, el Plan Brasil sin Miseria (BSM) logró que para los beneficiarios del PBF se cumpliera el objetivo de aumentar el ingreso per capita de las familias en situación de pobreza extrema. De esa manera, técnicamente se superaba la pobreza extrema bajo la óptica monetaria. Seguían, sin embargo, las otras acciones dirigidas a la superación de la pobreza desde el punto de vista multidimensional, principalmente en los ejes de inclusión productiva y de acceso a servicios públicos. Para coordinar el BSM fue creada la Secretaria Extraordinaria para la Superación de la Extrema Pobreza (SESEP) vinculada al Gabinete de la Ministra de Desarrollo Social y Combate al Hambre (MDS).

El diagnóstico mostraba que la población vulnerable era económicamente activa. El problema residía en la precariedad de esa inserción laboral – bajos ingresos y ausencia de acceso a la protección social. En ese sentido, la inclusión productiva debía ser objeto de políticas activas del Estado para promover el acceso de la población más pobre a acciones de calificación profesional, de intermediación de mano de obra además de apoyo a los emprendedores y a la economía solidaria.

Entre estas acciones destaca principalmente el Programa Nacional de Acceso a la Enseñanza Técnica y Empleo (PRONATEC), coordinado por el Ministerio de Educación, que promueve la inclusión productiva urbana. De las ocho millones de vacantes ofrecidas en este programa, más de un millón y medio se destinaron al público de escasos recursos inscritos en el CadÚnico. Los cursos fueron ofrecidos por organizaciones paraestatales (Sistema S – SESI, SENAI, SENAC, SENAR) y por la Red Federal de Educación Profesional, Científica y Tecnológica (Institutos Federales). Por parte del MDS, la Secretaría Nacional de Asistencia Social (SNAS), conjuntamente a los municipios, inició la iniciativa llamada ACESSUAS Trabajo para inscribir prioritariamente a los jóvenes en los cursos del PRONATEC.

Destaca también la articulación con el Ministerio de la Salud con los Programas Brasil Sonriente (odontológico) y Mirar Brasil (oftalmológico) como subsidios para mejorar las posibilidades de ingresar al mercado laboral. En el propio MDS, el fortalecimiento de los Centros de Referencia de la Asistencia Social (CRAS) y de los homónimos especializados (CREAS) para las familias e individuos en situación de amenaza o violación de derechos (violencia física, sicológica, sexual, tráfico de personas, etc.) también sirvieron de base para los servicios socio asistenciales.

En la zona rural, destacan las iniciativas para aumentar el acceso al agua con la construcción de más de un millón de Cisternas, en la región semiárida de Brasil, donde se recolecta agua de lluvia para el consumo humano y para la producción. También destaca el Programa de Adquisición de Alimentos de la Agricultura Familiar (PAA) que busca promover el acceso a alimentos e la agricultura familiar. El PAA compra alimentos producidos por la agricultura familiar, sin la necesidad de licitaciones, para destinarlos a las familias en situación de inseguridad alimentaria y nutricional además de distribuir para la red socio-asistencial y los equipamientos públicos de alimentación y nutrición. Se trata de un Programa cuyo grupo gestor estáformado por representantes de seis ministerios encabezados por el MDS.

Desde mediados de 2009, una ley federal ha determinado que al menos el 30% del valor transferido a los estados (departamentos) y a los municipios a través del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación para el Programa Nacional de Alimentación Escolar debe ser utilizado obligatoriamente en la compra de alimentos provenientes de la agricultura familiar. Otros países, como Honduras, están implementando políticas parecidas para las meriendas escolares.

La agricultura familiar en Brasil se inició con la separación del Ministerio de Desarrollo Agrario (MDA) y del Ministerio de Agricultura y Pecuaria (MAPA). No se trató de una transición fácil y aún hoy algunos especialistas – más interesados a la agro industria – defienden la unificación de los dos organismos. El Programa de Agricultura Familiar (PRONAF) demoró años para calcificar el concepto de agricultura familiar, que ya existía en otros países con definiciones específicas. Durante ese tiempo, logró formar un catastro que funciona aparte del CadÚnico, aunque recientemente éste último integra también preguntas sobre las familias en PRONAF. Hasta ese momento, el cruce de las bases de datos ocurría en períodos anuales con muchas dificultades.

La apuestaporla extensión rural tuvo momentos de éxitos y momentos de crisis desde los años cuarenta pero ayudó la creación de las Empresas de Asistencia Técnica e Extensión Rural (EMATER) en todos los estados (departamentos) de Brasil en 1975. Las dimensiones comunicacional y educacional construyeron un proceso dinámico para hacer llegar al productor rural informaciones relevantes para el cuotidiano además de aplicar conocimientos, habilidades y procedimientos que permitieron la agregación de valores a los productos y facilitaron el acceso de estos productos al mercado. En la década de 1970, la fundación de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMBRAPA) también fue un importante instrumento para la incorporación de tecnología en el campo.

La coordinación interinstitucional debe funcionar en todos los niveles – a partir del diseño conceptual, pasando por la transparencia en las bases de información hasta la comprensión de los gestores locales que tienen contacto directo con los beneficiarios de las políticas públicas. También los canales de comunicación para detección de fallas, problemas o circunstancias específicas deben ser construidos entre las instituciones para que la toma de decisiones sea la mejor posible.

Conclusión

Cuánto más se avanza en la superación de la pobreza, se alcanza un núcleo duro en que se encuentran algunas familias para las cuales las políticas públicas adoptadas por los países parecen ineficaces. Sin embargo, no se trata de ineficiencia, sino de insuficiencia. En el caso de Brasil, si se analiza la población entre los 5% más pobres del país, la tasa de actividad cayó de 77% para 36% entre 2001 y 2013. Ese indicador aislado pudiera indicar que el PBF sirvió de desincentivo para la búsqueda de trabajo. Sin embargo, cuando se analizan otros indicadores, se nota que lo que ocurrió fue que para esas familias creció el porcentaje de trabajadores sin ingresos – que trabajaban en la producción para el autoconsumo.Al mismo tiempo el incremento real del ingreso laboral de quienes recibían algún ingreso fue de 11% solamente entre 2001 y 2013 mientras que para los demás fue de 33%.O sea, aunque Brasil tuvo avances significativos en la formalización del mercado laboral y en los ingresos reales, para los 5% más pobres, esa realidad no fue tan exitosa, aunque con las políticas en marcha. Los efectos de la transición demográfica también ayudan a explicar ese fenómeno.Sin embargo, es importante destacar que el ingreso promedio per cápita del 5% más pobre tuvo un incremento de 115% en el período definido, fruto de las pensiones y del PBF.

La superación de la pobreza extrema no se puede lograr con una única política desde que se trata de procesos dinámicos que engloban a distintas dimensiones. El hecho de apoyarse en instituciones preexistentes además de instrumentos legales (políticas específicas) facilita la coordinación de las acciones para el objetivo principal. El norte político es muy importante pero si no se establecen cuáles son las potencialidades y no se presentan instrumentos que busquen la transparencia con la población, los esfuerzos pueden ser ineficientes. También se nota que con la consolidación de las políticas sociales, la coordinación interinstitucional de acciones a mediano y largo plazo es imprescindible para una transición sostenible de esas familias.

*Antonio Ibarra, sociólogo de la Universidad de São Paulo y Máster en Sociología en la Universidad de Brasilia, especialista en pobreza y mercado de trabajo. Fue consultor del Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (IPEA) en Brasil, la Organización Internacional de Trabajo (OIT) y de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Trabajó como Coordinador General del CadÚnico en MDS/Brasil y asesor de la SESEP/MDS en el Plan Brasil sin Miseria. Junto a CISP, trabajó en estudios de Brasil, Colombia y Honduras. Actualmente es consultor del MDS y asesor del Departamento Inter Sindical de Estadística y Estudios Socioeconómicos (DIEESE).