DOS RENOVADOS INTENTOS DE COORDINACIÓN: LOS CASOS DE COSTA RICA Y REPÚBLICA DOMINICANA (Fabián Repetto)

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Un argumento sustantivo guía los debates recientes de parte importante de la política social latinoamericana. Es aquél que sostiene, dada la existencia de programas de transferencias condicionadas en casi veinte países de la región, que ante las potencialidades y límites de este tipo de intervenciones que ya llevan cerca de dos décadas de historia, ha llegado el momento de transitar hacia un sistema integral de protección social (suele agregarse, no siempre efectivo en los hechos, el concepto de “enfoque de derecho”).

Obvia decir que no es el único debate que ocupa este amplio y complejo sector de las intervenciones públicas de los Estados de América Latina. A la difícil tarea de definir cuál es el alcance mismo que se le da a la protección social, se suma la dificultad creciente de articular la misma con dos campos críticos del accionar estatal: por un lado, con las denominadas políticas sociales universales, en particular los casos de educación y salud; por el otro, con aquellas políticas económicas con impacto más o menos directo en el mercado laboral.

Un común denominador de esos desafíos que afectan a los países latinoamericanos es precisamente el cómo coordinar ese conjunto de programas, políticas y servicios, no sólo entre sectores de un mismo nivel gubernamental, sino entre niveles nacional, subnacional y local, y de estos con organizaciones no estatales (sean empresas, sindicatos, ONGs, etc.). Sobre todo, cuando los retos de la región no se limitan a afrontar la pobreza en sus múltiples dimensiones, sino a intentar atacar la raíz de los históricos y dramáticos problemas de desigualdad.

Costa Rica y República Dominicana son países que han renovado, en años recientes, sus esfuerzos por coordinar, sino toda, al menos aspectos y componentes fundamentales de sus respectivas políticas sociales. Este breve artículo sintetiza sus trayectorias más recientes, primero por separado, luego extrayendo algunas lecciones en común.

Costa Rica

Al inicio de la actual Administración liderada por el Presidente Solís Rivera, se estableció el Decreto Ejecutivo Nº 38.536 (Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo). El mismo, en su artículo 8º, indicó las siguientes funciones para los Consejos Presidenciales (uno de ellos, el que aquí nos ocupa, es el Consejo Presidencial Social):

  1. a) Dar seguimiento y velar por el cumplimiento efectivo del Plan Nacional de Desarrollo.
  2. b) Formular, aprobar y articular políticas, programas y proyectos estratégicos, que involucren los sectores representados dentro del Consejo Presidencial.
  3. c) Diseñar, en coordinación con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, una metodología y un sistema de monitoreo y evaluación de los diferentes proyectos y programas que involucren a los sectores representados dentro del Consejo Presidencial.
  4. d) Conocer las evaluaciones trimestrales de ejecución de los planes, programas y proyectos de los diferentes sectores representados dentro del Consejo Presidencial.

Asimismo, en el Artículo 9°de la mencionada norma, referida a los Comisionados Técnicos de los Consejos Presidenciales, se establecieron las siguientes funciones:

  1. a) Asesorar al Consejo Presidencial o a quien coordina del mismo.
  2. b) Asistir a los Consejos Presidenciales y organizar su funcionamiento, realizando labores de comunicación, control de acuerdos y levantamiento de actas, fungiendo como Secretario del Consejo, con voz pero sin voto.
  3. c) Conformar comisiones asesoras de trabajo, que permitan la participación de funcionarios técnicos de las instituciones públicas que forman parte del Consejo Presidencial.
  4. d) Implementar la metodología y el sistema de monitoreo y evaluación de los diferentes proyectos y programas que involucren a los sectores representados dentro del Consejo Presidencial.
  5. e) Gestionar convenios de cooperación con el objeto de facilitar el cumplimiento de las funciones del Consejo Presidencial.
  6. f) Administrar el personal de apoyo del Comisionado Técnico del Consejo Presidencial.

Entre las múltiples tareas que se le encargan tanto a los Consejos Presidenciales como a sus respectivos Comisionados Técnicos, cabe llamar la atención sobre sus atribuciones en términos de la función de coordinar la política social. Ahora bien, ¿toda la política social o aspectos específicos (no por eso menos importante) de la misma? Es esa precisamente una pregunta clave que recorre el debate en la institucionalidad social costarricense.

Porque a la par de la creación del Consejo Presidencial Social que lidera la Segunda Vicepresidencia, el Poder Ejecutivo tomó la decisión política (acordada por supuesto en el mismo seno de dicho Consejo), de llevar adelante la formulación de una Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza, conocida con el nombre de “Puente al Desarrollo”, y que alcanzó status público en marzo 2015. Se trata de un esfuerzo que no se limita a afontar la extrema pobreza sino también la pobreza, buscando coordinar un conjunto amplio de programas sociales de casi una treintena de instituciones sociales del Estado. El liderazgo de la misma, desde un inicio, quedó en manos de las máximas autoridades del Instituto Mixto de Ayuda Social, cuyo líder actúa como Ministro de Desarrollo Humano e Inclusión Social aún cuando la creación del Ministerio que le de cartera constituye todavía un proyecto en ciernes.

Se llega así a la situación de coexistencia de dos ámbitos de coordinación. Por un lado, la mencionada Estrategia, la cual representa un esfuerzo de intersectorialidad tangible, sin duda compleja y aún incipiente, pero con un objetivo claro. Medible, y con alto respaldo político. Por el otro, el Consejo Presidencial Social, que si bien tiene mandato para formular, aprobar y articular políticas, programas y proyectos estratégicos que involucren los sectores representados en el mismo (como quedó expresado en el Decreto de creación), en la práctica está aún en la búsqueda de su propio rol para la coordinación del conjunto de la política social del país, más allá de reservarse para sí un espacio de articulación política entre las instituciones involucradas en la Estrategia. ¿Qué aspectos fundamentales de la política social coordinar más allá de todo aquello contenido dentro de la Estrategia “Puente al Desarrollo”? ¿Cómo hacerlo sin afectar las rectorías y los incentivos de los ministerios y organismos sectoriales? No hay respuestas claras, ni simples, para este tipo de interrogantes.

República Dominicana

El más relevante de los mecanismos de coordinación conformados en el país durante los últimos tiempos lo representa el Gabinete de Coordinación de las Políticas Sociales (en adelante GCPS), creado en el año 2004 por medio del Decreto 1082. Conformado por el conjunto de áreas sociales del Poder Ejecutivo y Secretarías de la Presidencia, adscribió oportunamente un conjunto de otras instituciones con responsabilidad en lo social (en la actualidad, son nueve las denominadas “adscriptas”). Y se estableció, entonces, lo siguiente: “El conjunto de Secretarías que conforman el Gabinete de Coordinación de la Política Social y las instituciones y programas adscritos a este Gabinete conforman el Gabinete Ampliado de Políticas Sociales”.

El Decreto de creación plantea que el Gabinete Social estará coordinado por el/la Vice-presidente/a de la República (art. 5) y que contará con una Secretaría con funciones administrativas y de apoyo logístico (art. 6), así como también con un equipo de apoyo técnico altamente calificado (art. 7). En su reglamento interno promulgado en el año 2005, se estableció: “El objeto del Gabinete de Coordinación de Política Social es definir y coordinar la política social del Gobierno; articular los objetivos y coordinar las acciones de los programas sociales, eliminando la dispersión y superposición de funciones; promover la articulación de la oferta de servicios sociales públicos con la demanda social a nivel nacional; y realizar el seguimiento y evaluación de impacto de los programas sociales”. Lo enunciado sintetiza lo que el Decreto 1082/04, art 2, define como las funciones del GCPS, las cuales habrían de ser:

  • coordinar el proceso de formulación, ejecución y evaluación de las políticas sociales del gobierno.
  • diseñar, establecer y dar seguimiento a una agenda estratégica del sector social e informar oportuna y consistentemente al Presidente de la República sobre su evolución.
  • conocer, atender y dar repuesta colegiada y efectiva a la demanda social en las materias vinculadas a su ámbito de acción.
  • recomendar al Presidente de la República cursos de acción preventiva para el abordaje de problemas reales y potenciales que pudieren afectar el sector.
  • analizar y hacer recomendaciones acerca de los asuntos de carácter general que tengan relación con las Secretarías de Estado y demás instituciones que lo integran.
  • estudiar los temas que afecten la competencia de varias Secretarías de Estado y que requieran la elaboración de propuestas conjuntas, previa a su resolución.
  • responder ante el Presidente de la República del comportamiento general del sector que coordina, de manera particular sobre la eficacia y calidad de la ejecución presupuestaria de las instituciones que lo integran, así como del impacto alcanzado por sus ejecutorias.

Más allá de que la normativa abre las puertas al GCPS para la coordinación de toda la política social, lo que se observa en años recientes en la institucionalidad social dominicana es el apropiado funcionamiento del llamado “Comité de Coordinación Interinstitucional”, que nuclea fundamentalmente al programa de transferencias condicionadas hoy llamado Progresando con Solidaridad (PROSOLI), el Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), la Administración de Subsidios Sociales (ADESS), con el apoyo transversal de la Dirección Técnica del GCPS y el liderazgo político de la Vicepresidencia.

En la práctica, en particular en el marco de la Presidencia de Danilo Medina, quedaron en evidencia algunos límites (sobre todo políticos) del GCPS. A modo de ejemplo, algunas reformas estructurales de la política social (por ejemplo en Educación) se han definido sobre todo en la órbita de la Presidencia y no en el ámbito del Gabinete Social. Lo mismo sucede con un conjunto de medidas importantes que el país ha encarado en materia de protección social desde el inicio de la actual Administración, que se llevan adelante desde una Dirección General de Programas Especiales de la Presidencia, con escasa coordinación con quien tiene el mandato de ejercer dicha función para el conjunto de la política social. Emergen entonces dos preguntas: ¿Cómo afrontar los desafíos políticos de la coordinación más allá de los mandatos legales? ¿La siempre vigente idea de crear un Ministerio de Desarrollo Social resolvería la cuestión?

 

Algunas cuestiones comunes

Las breves historias aquí contadas acerca de cómo Costa Rica y República Dominicana están afrontando en el presente la coordinación de sus políticas sociales (y dentro de las mismas, de la protección social), sin duda no honran todos los avances que sus respectivos esfuerzos han generado en estos años. Se trató, más bien, de estilizar algunas reflexiones críticas de cara a seguir aprendiendo para generar más y mejores coordinaciones que fomenten el camino hacia la necesaria integralidad, aquella que se requiere para afrontar los graves problemas de las sociedades latinoamericanas.

Dicho esto, cabe resaltar tres cuestiones comunes de las experiencias aquí presentadas.

  • ¿Qué coordinar? Los casos descriptos son ejemplares de un fenómeno común en América Latina: la brecha entre lo que los marcos normativos de coordinación indican, y lo que acontece en la práctica. Esto deja en evidencia que las posibilidades reales de coordinar el conjunto de la política social, cuando las rectorías de sus sectores específicos son fuertes y con amplia historia institucional, se terminan limitando muchas veces a articular oferta programática focalizada, lo que de por sí representa un gran y necesario avance.
  • ¿Cuál es el rol de las Vicepresidencias en materia social? Si bien no se trata de un fenómeno común a todos los Poderes Ejecutivos de la región, en muchos de sus países se les ha adjudicado a las Vicepresidencias el rol de coordinar la política social. Las experiencias aquí esbozadas dejan al descubierto que el éxito relativo de ese esfuerzo está fuertemente condicionado por el espacio político que tenga esa figura dentro del entramado de poder del país en cuestión. Y también resalta lo importante que es contar con figuras realmente comprometidas con lo social en dicho puesto de alta jerarquía política.
  • ¿Es la solución la creación de un Ministerio de Desarrollo Social (o nombre equivalente?). Si bien gran parte de América Latina ya ha creado este tipo de figuras institucionales, Costa Rica y República Dominicana aún no lo han hecho, pero sí está muy presente en el debate de los actores estratégicos de la política social de sendos países. El remanido tema de la autoridad social vuelve entonces al centro de la escena, dejando en evidencia que los Gabinetes o Consejos Sociales no han logrado en la práctica cumplir plenamente ese rol. Pero la experiencia regional muestra, también, los límites que tienen los Ministerios de Desarrollo Social para coordinar a sus pares con mayor tradición y poder político-presupuestario, quedando muchas veces atrapados en la implementación de una oferta programática amplia y de impactos no siempre claros.

 

Fabián Repetto es Director del Programa de Protección Social de CIPPEC, Doctor de Investigación en Ciencias Sociales (FLACSO, sede México), Experto en diseños institucionales de las políticas públicas y en programas y sistemas de protección social.