EJES DE ACCIÓN PARA SUPERAR LA POBREZA. REFLEXIONES SOBRE LA TRAYECTORIA LATINOAMERICANA. (Rodrigo Martínez, CEPAL)

EJES DE ACCIÓN PARA SUPERAR LA POBREZA. REFLEXIONES SOBRE LA TRAYECTORIA LATINOAMERICANA. (Rodrigo Martínez, CEPAL)

RODRIGO MARTÍNEZ

Oficial de Asuntos Sociales, División de Desarrollo Social, CEPAL


Como lo muestra la CEPAL en el Panorama Social de América Latina (2013), desde inicios del presente siglo, la región ha mostrado importantes avances en materia de lucha contra la pobreza y la pobreza extrema. Luego de llegar a niveles sobre 48% y 22%, respectivamente, a principios de la década de 1990, a partir del 2000 se inició un proceso sostenido de descenso, logrando incluso sobrellevar los embates de las crisis de precios de los alimentos y financiera de los años 2007 y 2008. Sin embargo, en la presente década se evidencia un freno en la tendencia, situando la incidencia de la pobreza en torno a 28% y la pobreza extrema entre 11% y 12%. En términos absolutos, esto significa que en la región hay 68 millones de personas que no cuentan con ingresos suficientes para solventar el costo de los alimentos mínimos necesarios para cubrir sus necesidades alimentarias (bajo la línea de indigencia) y 94 millones más de personas que viven con ingresos bajo la línea de la pobreza.

A ello se suma el que una importante proporción de la población latinoamericana es vulnerable caer en la pobreza y a la indigencia, para quienes cualquier impacto negativo en sus ingresos puede implicar caer en dicha condición (Cecchini, Martínez y otros, 2012).

Por su parte la región se caracteriza por altos niveles de desigualdad, tanto en la distribución del ingreso como en la satisfacción de derechos sociales. Aun cuando el coeficiente de Gini muestra avances importantes en la mayoría de los países, este se mantiene en niveles relativamente altos y en la mayor parte el Gini absoluto, que pondera la distribución del ingreso con el crecimiento de la economía, muestra un deterioro, en que el quintil más rico de la población recibe el 47% de los ingresos totales, mientras que el más pobre recibe el 5%; con una disminución casi generalizada de la participación de participación de la masa salarial en PIB de los países (CEPAL, 2014). Esta situación es un reflejo de la heterogeneidad estructural de nuestras economías, donde el 65% del PIB se produce en grandes empresas formales, pero genera sólo el 20% del empleo, mientras las microempresas (mayormente informales) aportan sólo el 10% del PIB pero producen el 50% del empleo (CEPAL, 2014).

A diferencia de lo acontecido a raíz de la crisis de la deuda (en la década de 1980), en que las políticas de ajuste fiscal agudizaron sus efectos sociales, ante la reciente crisis financiera internacional, la región adoptó políticas contracíclicas efectivas, en que la protección social, en particular en base a los programas de transferencias con corresponsabilidad (PTC) tuvieron un rol central. Pero esto no se dio de manera aislada, sino en sinergia con un importante aumento en el precio los commodities, con el sostenido crecimiento de China y su efecto económico favorable en la región, y otros elementos del contexto social, económico y de política pública, algunos de las cuales se comentan a continuación.

 Pobreza y desigualdad en la región: revisión de algunas variables relevantes

  1. Crecimiento económico. Tanto el crecimiento positivo como las crisis económicas muestran impactos sociales no homogéneos en la región. La crisis de la década de 1980 requirió de 14 años para recuperar el PIB percápita de los países ($4.333 dólares de 2005), que cayó 7% en la década, en cambio la pobreza, que se incrementó en 20%, requirió de 25 años para volver a los niveles de 40%, previos a la crisis. Esta situación hacía prever graves efectos de la crisis financiera iniciada en 2008, sin embargo ello no ocurrió y, aun cuando el PIB percápita bajó 2.7%, la pobreza continuó descendiendo, aunque, como se indica más arriba, disminuyó su tasa para estabilizarse en torno a 28%.

A su vez, un análisis del decenio 2002-2012 muestra que el crecimiento económico impactó de manera desigual entre en el primer y segundo quinquenio, tanto en la pobreza como en la desigualdad. Mientras entre 2002 y 2007 la elasticidad pobreza/crecimiento fue igual a 1, ésta subió a 1.7 en el lustro siguiente; en cambio, la elasticidad indigencia/crecimiento bajó de 1.7 a 0.4. Esta variabilidad no permite hacer estimaciones confiables a futuro, sino más bien considerar la relevancia del crecimiento en la mitigación de la pobreza, pero también su insuficiencia resolutiva.

  1. Trabajo. La principal fuente de ingresos de los hogares latinoamericanos proviene del trabajo. Asimismo, esta corriente de recursos es la que más ha crecido en el total de ingresos de los hogares pobres (CEPAL, 2014).

El valor de las remuneraciones se relaciona con el crecimiento y ciertamente ha incidido en la pobreza, pero no es el único. En los últimos años, la región muestra incrementos en las tasas de ocupación y bajas en el desempleo, con una elasticidad empleo/producto de 0.55 (OIT 2013).

Un desafío prioritario es mejorar la calidad de los empleos, con más de 44% de la población urbana ocupada trabajando en sectores de baja productividad (CEPALSTAT, 2015), situación que en la última década muestra cambios dispares entre los países, con aumento de formalización en algunos, como Argentina, Brasil, Chile y Perú, y disminución en otros, como el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador, México y República Dominicana.

Lo anterior ocurre en un contexto en que, en la región la jornada de trabajo ha disminuido en promedio 2.4% entre los asalariados y 4% entre los no asalariados, llegando a 43.5 y 38.2 horas semanales, respectivamente (CEPALSTAT, 2015). Situación que ciertamente tiene pros y contras en calidad de vida.

  1. Tasa de participación laboral. En década del 2000, ésta presenta una caída leve pero homogénea entre hombres y un alza importante entre las mujeres, sin embargo se mantiene una brecha importante (79% y 53%, respectivamente).

El crecimiento entre mujeres aparece como algo muy promisorio por su aporte económico al hogar, pero no necesariamente está en línea de avances contra la pobreza, particularmente la pobreza extrema. Esto, pues al abrir el análisis por grupos de ingresos, la participación femenina en el quintil uno es menor que en el resto (10.5 puntos bajo el promedio) y es el único que muestra una caída durante el período (-2.8% versus incremento promedio de 7.4% entre los demás quintiles). (CEPALSTAT, 2015).

  1. Bono demográfico. La transición demográfica ha favorecido el proceso de crecimiento y lucha contra la pobreza en la región. Pues junto con aportar al incremento de la participación laboral, disminuye la tasa de dependencia en los hogares.

Este proceso se inició en la década de 1970 en la región, con la disminución conjunta de las tasas de mortalidad y natalidad, y con ello un mayor peso de la población económicamente activa (PEA) a cambio de los menores de edad. Sin embargo, el envejecimiento incremental implica que a partir de esta y por las siguientes cinco a seis décadas, la tendencia se invierte, aumentando la población mayor de 65 años.

Entre ocho países analizados, el proceso no es homogéneo, siendo los del cono sur, Cuba y Costa Rica los más adelantados, mientras los centroamericanos y andinos van a la zaga. Sin embargo, éstos últimos también son los que presentan mayores desafíos en cuanto a pobreza y crecimiento. Así, hacer frente a los desafíos del envejecimiento se convierte en un requerimiento inminente a las políticas públicas de salud, cuidados y pensiones en la región.

  1. Regulación. Las políticas de protección contra el desempleo se han difundido de manera heterogénea en la región. Aun cuando estas mantienen la restricción que impone la informalidad prevalente. Hoy, todos los países latinoamericanos tienen indemnizaciones por despido, mostrando ciertos logros, aunque no recientes, en favor de la calidad del empleo y con ello a la estabilidad del ingreso en situaciones de crisis. Los avances son bastante más limitados en cuanto a cuentas de ahorro y a seguros y subsidios de desempleo, instrumentos que están presentes en menos de la mitad de los países. (Velásquez, M. 2014).

En cuanto al salario mínimo, éste en promedio se incrementó un 54% real entre 2000 y 2011. En 15 países estudiados ello implicó pasar del equivalente a 1.6 líneas de pobreza a 2.1, más que triplicándose en Honduras y Nicaragua, y casi duplicándose en Brasil y Ecuador. En cambio, se observa una leve baja en la República Bolivariana de Venezuela y ausencia de variación en El Salvador, México y República Dominicana. Por su parte, el salario mínimo subió en promedio de 3.3 líneas de indigencia a 4.0, con alta variabilidad entre países (9 subieron y 8 bajaron o no cambiaron).

Cabe destacar que no obstante las diferencias indicadas, todos los países disminuyeron sus incidencias de pobreza e indigencia, lo que podría reflejar su necesidad pero no suficiencia como instrumento para abatirlas.

  1. Gasto social. La región muestra una historia de crecimiento procíclico de la inversión social. Sin embargo, la tendencia cambió desde mediados de la década del 2000, estabilizándose entre 65 y 66% del gasto público total, manteniendo un crecimiento respecto al PIB durante la crisis y llegando a un equivalente a 19.2 puntos del PIB regional en el bienio 2010-2011 (CEPAL, 2015). Este cambio de tendencia contrasta con lo ocurrido durante la década del 1980, con la crisis de la deuda y posterior ajuste del gasto, convirtiéndose en un importante amortiguador de los efectos sociales previstos ante la crisis financiera de 2008.

Lo anterior no obsta a destacar que la carga tributaria y el impacto redistributivo de la política social mantiene un bajo nivel respecto a Europa. El impacto e impuestos y transferencias en el coeficiente de Gini en la región equivale a entre 1/15 y 1/20 del que tienen en la Unión Europea.

  1. Educación. En las últimas décadas ha habido importantes avances, con incrementos significativos en conclusión de educación primaria entre los jóvenes de 20 a 24 años respecto a los adultos de 55 a 64 años, lo que ha significado un incremento del potencial de desarrollo económico y social en la región. Sin embargo, la situación es aún compleja en países como Guatemala (país que además tiene más de 10% de analfabetismo absoluto) y Nicaragua, con menos de 75% de logro en dicho indicador, y se mantiene como un desafío para superar el 90 % en Ecuador, Honduras, el Salvador, Bolivia y República Dominicana. (Martínez, Trucco y Palma, 2014)

A ello se suma el problema del analfabetismo funcional y la calidad educativa, desafíos de política pública que limitan la competitividad de vastos grupos de población en la región. (CEPAL, 2010; Martínez, Trucco y Palma, 2014)

  1. Protección social. En la última década, América Latina muestra incrementos moderados en el acceso a pensiones y salud de los asalariados, alcanzando coberturas promedio de 55% y 66%, respectivamente en 2011 (CEPAL, 2013).

Cabe indicar que la heterogeneidad es amplia entre países. Mientras las pensiones alcanzan coberturas entre 32% y 41% en el Estado Plurinacional de Bolivia, Nicaragua, Paraguay, Guatemala, Honduras y México, superan el 80% en Chile y Uruguay. En salud sucede algo similar, con coberturas entre 36% y 45% en Nicaragua, Honduras, Paraguay, Bolivia y Guatemala, y superiores a 80% en Panamá, Costa Rica, Colombia, Chile y Uruguay.

Visto lo anterior, más allá de los avances, el déficit en el sector contributivo aun es grande, con desafíos importantes en regulación y supervisión de la calidad de los empleos, particularmente considerando que estos indicadores corresponden a un “privilegiado” sector formal.

En el sector no contributivo, los avances en los últimos 20 años han sido importantes. Las pensiones sociales hoy llegan a dos de cada cinco mayores de 65 años, la que sumada a las pensiones contributivas alcanzaría una cobertura bruta media de 95% (esto sin considerar duplicaciones ni errores de exclusión).

Por su parte, las transferencias condicionadas, hoy presentes en todos los países de la región, duplicaron su cobertura entre 2000 y 2012, alcanzando a 21.6%. Más allá de lo bajo en los montos de estas transferencias (que representan en promedio solo 0.4% del PIB regional), han sido un importante instrumento de control del impacto negativo de la crisis financiera y del alza de precios de los alimentos en la región, impulsando a su vez importantes círculos virtuosos en acceso a servicios sociales, seguridad alimentaria y crecimiento económico.

A modo de síntesis

Resumiendo lo indicado anteriormente sobre América Latina cabría destacar:

  • La lucha contra la pobreza y la desigualdad tiene luces y sombras. Avances importantes en la primera pero sólo relativos en la segunda, manteniéndose importantes desafíos para el futuro.
  • La heterogeneidad estructural es un componente fundamental de esta realidad, con raíces económicas, sociales y culturales.
  • Distintos factores han aportado a los avances, algunos intencionados en la política pública y otros resultantes de cambios del contexto social, económico y demográfico.
  • Para avanzar, se requiere potenciar una agenda de desarrollo sostenible, que articule y potencie las sinergias de las dimensiones económica, social y ambiental.

En política social, el desafío está en continuar con el desarrollo de sistemas inclusivos de protección social, de carácter universal, sustentados en un enfoque de derechos y que incorporen los sistemas de cuidados de manera integral.

Bibliografía

Cecchini, S. y R. Martínez, 2011. Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, Serie libros de la CEPAL No. 111, Santiago de Chile

Cecchini, S., E. Espíndola, F. Filgueira, D. Hernández y R Martínez, 2012: Vulnerabilidad e la estructura social en América Latina: medición y políticas públicas. Revista Internacional de Estadística y Geografía, vol. 3 número 2, INEGI, México.

CEPAL, 2010: Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile.

CEPAL, 2013: Panorama Social de América Latina. Santiago de Chile.

CEPAL, 2014: Pactos para la Igualdad. Hacia un futuro sostenible. Trigésimo quinto período de sesiones de la CEPAL, Lima.

Hoppenhayn, M., C. Maldonado, R. Martínez, M. Rico y A. Sojo (editores) 2014. Pactos sociales para una protección social más inclusiva. Experiencias, obstáculos y posibilidades den América Latina y Europa. CEPAL-GIZ, Serie Seminarios y Conferencias No. 76. Santiago de Chile.

Martínez R., D. Trucco y A. Palma, 2014: El analfabetismo funcional en América Latina y el Caribe. Panorama y principales desafíos de política. CEPAL, Serie Políticas Sociales No. 198, Santiago de Chile.

OIT, 2013: Panorama laboral 2013, Lima

Velásquez, M. 2014: Análisis de la protección ante el desempleo en América Latina. CEPAL, Serie Economía y Desarrollo No. 154, Santiago de Chile

Uthoff, A. 2014: Desafíos demográficos para la protección social. Presentación en seminario internacional “El establecimiento y la renovación de pactos sociales para una protección social más inclusiva: experiencias, retos y horizontes en América Latina, desde una perspectiva internacional”, CEPAL-GIZ-EUROSOCIAL, 2 y 3 de junio 2014, Santiago de Chile.

Fuentes de datos

CEPAL: + CEPALSTAT: http://estadisticas.cepal.org/
+ Portal de gasto social de América Latina: http://dds.cepal.org/gasto/
+ Base de datos de pensiones sociales: http://dds.cepal.org/bdps/
+ Base de datos de programas de transferencias condicionadas: http://dds.cepal.org/bdps/
UNESCO: http://www.uis.unesco.org

 

Acerca del autor

Rodrigo Martínez, Sociólogo con postgrado en evaluación de proyectos en la Universidad de Chile. En 1993 ingresó a la CEPAL, donde hoy se desempeña como Oficial de Asuntos Sociales y coordina el componente Protección social, enfoque de derechos y desigualdad en América Latina del programa de cooperación CEPAL-BMZ/GIZ 2014-2016. Entre sus publicaciones se incluyen: “Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos”; “Protección social y generación de empleo: análisis de experiencias derivadas de programas de transferencias con corresponsabilidad”; “El costo del hambre: análisis del impacto social y económico de la desnutrición infantil”; “Gasto social: modelo de medición y análisis para América Latina y el Caribe”; “El impacto económico de las políticas sociales”; “Pobreza y Precariedad urbana en América Latina y el Caribe”.