ACTEURS PUBLICS – ACTEURS PRIVES DE L’ACCUEIL DES JEUNES ENFANTS EN FRANCE (Frédérique Leprince)

En France, la politique familiale est une politique publique depuis longtemps. Différents acteurs nationaux et locaux, publics et privés, y contribuent, et notamment la branche famille de la sécurité sociale qui tire ses origines des caisses de compensation créées par le patronat social dès le début du XXème siècle.

Au sein de cette politique familiale, les modes d’accueil des ont connu des évolutions particulières portées par un grand nombre d’acteurs.

Par rapport à d’autres pays, la France a la particularité de pouvoir offrir aux parents de jeunes enfants des modes d’accueil individuels (essentiellement des « assistantes maternelles » qui accueillent des jeunes enfants chez elles et plus marginalement des salariés au domicile des parents) et des modes d’accueil collectifs[1].

Ces deux segments qui composent l’offre d’accueil ont des histoires spécifiques qui interagissent l’une sur l’autre. L’Etat, puis la Sécurité sociale, n’en sont pas les seuls acteurs et les acteurs privés, associations ou entreprises, ont contribué à la construction de cette politique.

1) Les modes d’accueil individuels[2]

La politique d’accueil des jeunes enfants se construit en France dès le Moyen âge où les « nourrices à emporter » emmènent chez elles[3], à la campagne, les enfants des femmes qui vivent en ville et doivent travailler. Elles les élèvent jusqu’à ce qu’ils soient en âge de travailler et de revenir aider leurs parents. Au début du XXème siècle, cette pratique est encore très répandue[4].

Progressivement, et notamment après 1945, les nourrices qui gardent chez elles, jour et nuit et pendant plusieurs années, les enfants des parents qui travaillent seront remplacées par des nourrices puis des assistantes maternelles qui les accueilleront chez elles, uniquement la journée, donc à proximité des parents. Il s’agira toujours de salariées à titre privé avec des intermédiaires privés ou publics entre ces salariées et les parents et des aides privées (associatives dont associations caritatives) ou publiques (Etat, collectivités locales et branche famille de la sécurité sociale) pour aider les parents à en assurer la rémunération.

Afin de protéger les enfants, l’Etat jouera progressivement un rôle de régulation et de contrôle et interviendra dès 1350 à plusieurs niveaux : le contrôle des intermédiaires, la règlementation de la profession et les sanctions puis les aides aux parents en matière de rémunération des personnes qui accueillent leurs enfants.

a) Le contrôle des structures intermédiaires entre parents et nourrices

L’activité des nourrices s’organise assez tôt avec des fonctions intermédiaires entre familles et nourrices assurées par des associations religieuses (premier Bureau des nourrices créé en 1184 à Paris) ou des organismes avec des buts que l’on peut qualifier de lucratifs.

L’Etat interviendra dès 1350 pour définir le montant maximal des financements demandés aux parents et aux nourrices par ces intermédiaires. Il donnera l’autorisation de fonctionner à certains intermédiaires puis interdira, sous peine de sanction, la création d’autres intermédiaires que les quatre bureaux privés qu’il a reconnus (interdiction confirmée en 1615) et qui sont contrôlés par la police (à partir de 1715).

Au fur et à mesure que les parents ne feront plus garder leurs enfants loin de chez eux et jour et nuit, ces intermédiaires disparaitront[5]. Mais trois types de structures « intermédiaires » ou d’accompagnement, apparaitront à partir de 1970 :

  • Les « crèches familiales » sont des groupements d’assistants maternels qui accueillent les enfants à leur domicile. Elles peuvent être gérées par des associations privées ou des collectivités locales : les assistants maternels ne sont pas salariés directement par les parents mais par un employeur qui organise un accompagnement des salariés et des activités collectives pour les enfants.
  • Les relais assistantes maternelles : à l’initiative des Caisses d’allocations familiales, ces structures associatives ou publiques de deux ou trois salariés apportent des informations et un accompagnement aux parents employeurs et aux assistants maternels.
  • Les maisons d’assistants maternels qui sont des associations de deux à quatre assistants maternels accueillant au maximum quatre enfant chacun dans un même local qui n’est pas leur domicile. Il s’agit donc d’initiatives strictement privées mais contrôlées.

Progressivement, la fonction d’intermédiaire « virtuel » entre parents recherchant un assistant maternel et assistants maternels en recherche d’emploi va être assurée indirectement par les Caisses d’allocations familiales qui ont mis en place un site internet pour l’accueil des jeunes enfants (Monenfant.fr).

b) La règlementation de la profession

Dès 1756, l’Etat interviendra pour interdire aux nourrices d’exercer ce métier si elles n’ont pas un berceau par enfant et un garde-feu. En 1871, sera votée une règlementation complète de la profession avec un contrôle explicitement prévu par les représentants départementaux de l’Etat (les Préfets) [6].

Ensuite, les nourrices qui gardent désormais les enfants uniquement la journée, seront contrôlées par les services publics de la protection maternelle et infantile (créés en 1945). Leur statut sera clairement défini en 1977 puis revu régulièrement pour définir le nombre maximal d’enfants qu’elles peuvent accueillir, les conditions d’accueil à respecter, etc. Elles bénéficient aujourd’hui d’une formation préalable à leur activité financée par les départements, donc par les pouvoirs publics mais souvent assurée par des organismes de formation privés.

c) La rémunération des nourrices par les parents

Le montant des salaires des nourrices est fixé par l’Etat dès 1350.

Une prison spécifique pour les parents débiteurs de mois de nourrices est créée en 1715. Après la révolution française, en 1792, la peine de prison sera supprimée et l’Etat versera une subvention au « bureau des nourrices » pour aider les parents pauvres.

Lorsque l’Etat n’intervient pas pour aider les parents qui ne peuvent pas assurer la rémunération de leur nourrice, des œuvres charitables catholiques interviennent (avant 1792, pour faire libérer les parents emprisonnés s’ils acceptent de participer chaque année à une procession religieuse et après 1810 avec la « société de charité maternelle »).

Les aides des pouvoirs publics, et de la branche famille de la sécurité sociale en particulier, deviendront systématiques et légales à partir de 1990 avec une prise en charge des cotisations sociales, une prestation financière versée aux parents employeurs et des réductions fiscales.

Cet ensemble d’aides conduira à la réduction – et sans doute à la quasi disparition aujourd’hui – du travail non déclaré des « nourrices » (qui sont entretemps devenues des « assistants maternels ») puisque ni elles-eux ni les parents qui les emploient n’y auront intérêt. On compte aujourd’hui en France plus de 120 000 assistants maternels agréés.

Jusqu’à aujourd’hui, l’histoire des modes d’accueil individuels en France est donc non seulement marquée par son « ancienneté » mais également par un entrecroisement continu entre le secteur privé (les assistantes maternelles elles-mêmes et les intermédiaires entre elles et les parents) et l’intervention des pouvoirs publics (Etat, sécurité sociale et collectivités locales[7]).

2) Les modes d’accueil collectifs

L’histoire des modes d’accueil collectifs est plus brève que celle des modes d’accueil individuels. Elle commence globalement à partir de 1841 avec la loi qui interdit le travail des enfants et interdit donc aux mères d’emmener leurs enfants avec elles à l’usine[8].

Aujourd’hui, l’offre d’accueil en centres collectifs est assurée par une grande diversité de gestionnaires. A une exception près[9], les normes à respecter, les tarifs et les règles de financement sont les mêmes quels que soient les opérateurs (privés ou publics).

a) Différents types d’opérateurs et gestionnaires

A partir du milieu du XIXème siècle, seront créés successivement différents types de centres collectifs d’accueil[10], avec dans l’ordre :

  • Les crèches « charitables » créées et gérées par des associations catholiques (à partir de 1844)[11]
  • Les crèches « industrielles » créées par des entreprises pour leurs salariés (à partir de 1867 et surtout au début du XXème siècle par le patronat social
  • Les centres publics, créés par les municipalités (à partir de la fin du XIXème siècle)
  • Les centres associatifs laïcs (à partir du début du XXème siècle)
  • Les centres créés par des associations parentales et par des professionnels avec l’appui de parents (à partir de 1968)
  • Les centres gérés par des entreprises à but lucratif depuis la fin du XXème siècle.

b) Un rôle continu et important des pouvoirs publics et de la sécurité sociale

Normées, réglementées et contrôlées par l’Etat dès 1862, les crèches seront financées par la charité privée jusqu’à la fin du XIXème siècle après quoi elles seront progressivement subventionnées par les municipalités (Paris en premier) puis par les caisses d’allocations familiales. Ces dernières sont aujourd’hui le principal financeur des modes d’accueil collectifs[12].

A partir de 1970, différents plans de création de modes d’accueil seront lancés par l’Etat et la branche famille de la sécurité sociale avec des dispositifs de financement contractuels pour inciter et aider les municipalités à créer et subventionner des modes d’accueil, qu’ils soient publics ou privés, des aides au fonctionnement et des aides à l’investissement.

Des aides spécifiques sont accordées aux modes d’accueil innovants, quels que soient leurs gestionnaires. Généralement portées par des associations, les innovations qui répondent à des besoins importants et reconnus sont ensuite réintégrées par les structures publiques. Au titre des innovations, on peut citer l’implication des parents dans le fonctionnement de l’accueil, l’accueil d’enfants porteurs de handicap, l’accueil sur des plages horaires dites atypiques, les modes d’accueil itinérants en milieu rural notamment, …

c) De nouveaux acteurs privés

Les entreprises privées sont des financeurs et opérateurs de plus en plus nombreux des modes d’accueil depuis la fin du XXème siècle.

D’une part, un nombre croissant – mais néanmoins très limité – d’entreprises souhaitent pouvoir proposer une solution d’accueil des jeunes enfants à leurs salariés. Elles en confient alors la gestion à une association, réservent des places dans des structures publiques en les subventionnant ou, le plus souvent, en confient la gestion à des entreprises de crèches. Pour soutenir ces initiatives, la branche famille a mis en place des contrats de développement avec les entreprises ou groupements d’entreprises (en 2004) et l’Etat a instauré des « crédits d’impôt familles » pour les entreprises qui aident leurs salariés.

D’autre part, les entreprises de crèches à but lucratif (entreprises commerciales) se sont développées rapidement au cours des 10 dernières années. Elles constituent aujourd’hui 5% des gestionnaires mais 23% des gestionnaires qui créent de nouvelles places.

Si elles répondent aux besoins importants des parents dans ce domaine en leur apportant ainsi qu’à leurs enfants des services de qualité, on ne peut pas dire pour autant que ces entreprises de crèches soient porteuses d’innovations en tant que telles, en tout état de cause pas davantage que les structures publiques. En revanche, pour certaines d’entre elles, la question est parfois posée de leur accessibilité à l’ensemble des familles quels que soient les revenus de celles-ci.

En conclusion,

l’accueil des jeunes enfants en France s’est développé en s’appuyant depuis l’origine – dès le moyen-âge – sur une multitude d’acteurs publics et privés.

L’Etat est très vite intervenu dans ce secteur afin de définir des normes de sécurité et de qualité et d’en contrôler le respect. Les collectivités locales, en fonction des compétences qui leur sont dévolues, jouent également un rôle très important, que ce soit en matière de régulation, de contrôle du respect des normes, de réalisation de schémas de développement sur leurs territoires, de financement et de gestion.

L’offre privée, qu’elle soit individuelle ou en centres collectifs, est massivement subventionnée par les pouvoirs publics. Une spécificité française est à cet égard le rôle important de la branche famille de la sécurité sociale qui est le principal financeur de ce secteur et, ce faisant, a un impact conséquent sur la qualité des services rendus en contrepartie et l’application de tarifs adaptés aux revenus des parents. Son aide au fonctionnement comme à l’investissement se fait sur la base de critère de qualité des actions et des projets et non sur leur caractère public ou privé.

La France fait partie des 10 États membres de l’Union européenne à avoir atteint depuis 2006 les objectifs de Barcelone en matière d’accueil des jeunes enfants[13] et le financement public de l’offre d’accueil la situe au 4ème rang européens après les pays du nord de l’Europe (avec 1,2% de son PIB).

Pour autant, l’objectif du Gouvernement et de la Caisse nationale des allocations familiales est de continuer à répondre de mieux en mieux aux besoins et attentes diversifiés de l’ensemble des parents et de favoriser le développement et l’épanouissement de leurs enfants.

[1] Sur 2,4 millions d’enfants de moins de 3 ans, 33% sont accueillis par des assistants maternels, 17% par des centres d’accueil collectifs, moins de 2% par des salariées à domicile et 4% fréquentent une école maternelle

[2] Ne sont pas traitées ici les «nourrices sur lieu » ou « salariées à domicile » qui gardent les enfants au domicile des parents dans la mesure où, en France, ce mode de garde n’a jamais été très développé (2% des enfants de moins de 3 ans) et cet article se veut synthétique.

[3] Le féminin et le masculin seront utilisés dans cet article car ce sont très massivement des femmes qui pratiquent cette profession. Mais dans les textes législatifs et réglementaires, c’est désormais le masculin (assistants maternels) qui est utilisé car la profession comprend également des hommes.

[4] En 1901, sur 60 000 naissances qui ont lieu à Paris, on compte 22 000 placements en nourrices déclarés dont 80% en dehors du département, autrement dit en banlieue ou en province.

[5] Mais les intermédiaires entre parents et « nourrices sur lieux » ou personnes gardant les enfants au domicile des parents continueront d’exister, sachant qu’ils ne sont pas réglementés par les pouvoirs publics.

[6] Loi « Roussel » du nom de son rédacteur

[7] Les départements en assurent le contrôle et la formation ; les municipalités contribuent au financement des relais assistantes maternelles.

[8] Il existait déjà, avant 1841, des maisons où une ou plusieurs personnes gardaient un grand nombre d’enfants ensemble mais elles étaient totalement informelles.

[9] L’exception est celle des micro-crèches de moins de 10 places, majoritairement gérées par les acteurs privés à but lucratif. Leurs normes de fonctionnement sont plus légères que celles des autres centres. Les parents peuvent percevoir directement la prestation financière versée par la Caf. Dans ce cas, le centre ne perçoit pas de subvention de fonctionnement de la Caf est n’est pas tenu d’appliquer le tarif national pour les parents qui y ont recours.

[10] Leur dénomination évolue également avec l’élargissement de leurs missions : crèches pour les enfants dont les parents ont un travail, halte garderies pour les enfants dont les parents n’ont pas de travail ou travaillent à temps partiel, établissements d’accueil du jeune enfant, multi accueils pour l’ensemble des enfants.

[11] L’objectif de la société des « crèches charitables », créée en 1844 est la suivante : « Secourir à peu de frais l’enfant, sa mère et sa famille par le travail sans humiliation et moraliser en secourant» et sa devise « Pendant que vous gardez l’enfant, le travail garde la mère ».

[12] Qui accueillent une diversité d’enfants pour des durées variables et non plus seulement les jeunes enfants dont les parents exercent une activité professionnelle.

[13] Avec un taux de couverture de 55% des enfants de moins de 3 ans


Frédérique Leprince est sous-directrice à la mission des relations européennes, internationales et de la coopération de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF-France). Elle a exercé différentes fonctions dans le domaine des politiques sociales : elle a dirigé le département des politiques d'action sociale de la CNAF (qui inclut la politique de développement des modes de garde de la petite enfance). Elle a travaillé également pour le Haut Conseil de la Famille, la Ville de Paris, Conseillère de Simone Veil (Ministre des Affaires sociales), le Commissariat Général du Plan, la Commission nationale d'évaluation du RMI, le Laboratoire d’économie sociale de l’Université de Paris 1, UNESCO. Elle est docteure en Sciences Économiques de l'Université de Paris I - Panthéon-Sorbonne, a licence d'Espagnol, et elle est l'auteure de plusieurs publications sur les politiques familiales, en particulier sur les modes de garde de la petite enfance. Elle a effectué plusieurs missions de coopération pour l'OIT et des programmes européens (SOCIEUX et EUROsociAL) en Colombie et en Uruguay.