REMETTRE LE CITOYEN AU CŒUR DES POLITIQUES SOCIALES DANS UN CONTEXTE SOCIO ADMINISTRATIF COMPLEXE : L’EXEMPLE FRANÇAIS DES MAISONS DÉPARTEMENTALES DES PERSONNES HANDICAPÉES (Gilles Kounowski)

Pour améliorer les conditions de vie des personnes handicapées et leurs familles, des «guichets uniques » sont créés en France en 2005: les Maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), appelées à devenir les lieux d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation de leurs besoins.

1. Contexte et enjeux

Pour comprendre ce processus ambitieux il est nécessaire de présenter d’abord le contexte dans lequel celui-ci se produit.

La France est un pays de paradoxes. C’est sa richesse et sa faiblesse. Vieil état centralisateur, il est composé de 22 régions (bientôt ramenés à 13), de 100 départements et de 36.000 communes. Ce sont, bien entendu, le gouvernement et le Parlement qui déterminent au niveau central les politiques à mettre en œuvre, particulièrement dans le domaine social. Les Régions disposent de pouvoirs propres dans les domaines économiques, de la formation professionnelle et de la culture. Les départements ont, entre autres, la responsabilité de l’intervention et de l’aide sociale en direction des familles, des enfants, des personnes âgées et des personnes handicapées. Les communes ont des pouvoirs étendus, mais centrés sur la vie quotidienne des citoyens.

Après la 2ème guerre mondiale, la sécurité sociale a été reconstruite en s’appuyant sur le principe de la démocratie sociale. Les assurances sociales, principal pilier de cette construction, sont gérées par les partenaires sociaux (syndicats représentatifs des travailleurs à parité avec les employeurs). L’Etat y apporte sa contribution, au titre de la solidarité.

Cette construction politico-administrative se traduit par exemple par un système d’assurance santé qui combine l’assurance maladie apportée aux personnes actives ou aux anciens actifs et à leur famille et la couverture maladie universelle, garantie par l’Etat pour tous les autres citoyens. L’assurance vieillesse couvre les anciens actifs et le minimum vieillesse ceux dont les ressources sont inférieures au seuil de pauvreté. La sécurité sociale est donc une organisation (relativement) indépendante de l’Etat. Elle n’est ni une administration, ni une agence au sens anglo-saxon. Elle est aussi géographiquement implantée dans les différents niveaux territoriaux dont elle assure un maillage fort.

La mise en œuvre des politiques sociales au bénéfice des citoyens est donc répartie entre différents acteurs : l’Etat et ses administrations déconcentrées, les collectivités territoriales, la sécurité sociale, le monde associatif (les ONG), etc. Une telle « richesse » d’acteurs pose évidemment des problèmes de cohérence, de coordination et donc d’efficacité économique et sociale. C’est la raison pour laquelle se développent depuis plusieurs années des politiques actives qui visent à (re)mettre le citoyen au centre des dispositifs sociaux qui leur sont consacrés.

Un exemple intéressant et extrêmement pratique nous est proposé dans la mise en œuvre d’une grande loi consacrée au handicap, qui est entrée en œuvre en 2005 et dont le bilan d’étape a été réalisé en 2012. Une conférence nationale du handicap s’est tenue en décembre 2014 pour un troisième bilan triennal de cette loi. Point d’étape du premier Comité interministériel du handicap de septembre 2013, cette conférence a été organisée autour de 4 forums thématiques en régions et d’une conférence nationale[1].

Sur une population française de 66 millions, 12 millions sont porteurs d’un handicap dont

  • 5,5 millions se déclarent en situation de handicap
  • 000 ont une mobilité réduite
  • 1,5 millions souffrent d’une déficience visuelle

2. La loi de 2005 en faveur des personnes handicapées

Loi de 2005 s’intitule « loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ».

Son article 2 déclare que « constitue un handicap, au sens de la présente loi, toute limitation d’activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d’une altération substantielle, durable ou définitive d’une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d’un polyhandicap ou trouble de santé invalidant ».

La Loi sur le handicap repose sur un principe essentiel et 4 axes principaux d’actions:

Un principe fondamental :

« Toute personne handicapée a droit à la solidarité de l’ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit, en vertu de cette obligation, l’accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté.

L’État est garant de l’égalité de traitement des personnes handicapées sur l’ensemble du territoire et définit des objectifs pluriannuels d’actions. »

Ceci nécessite de couvrir tous les aspects de la vie des personnes handicapées, grâce aux 4 axes d’action :

  1. La compensation du handicap
  2. La scolarisation des enfants handicapés
  3. La formation et l’emploi des personnes handicapées
  4. L’accessibilité à la cité

Très ambitieuse, cette la loi entendait donc couvrir tous les aspects de la vie des personnes handicapées dans une approche transversale qui constituait à la fois sa force, mais aussi sa faiblesse car elle exige un travail important de pilotage et de mise en œuvre.

Pour assurer cette transversalité et pour mettre fin au traditionnel « parcours du combattant » des personnes handicapées et leurs familles, la loi a créé des «guichets uniques », les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), appelées à devenir les lieux d’accueil, d’information, d’orientation et d’évaluation de leurs besoins.

3. Les Maisons départementales des personnes handicapées

Opérationnelles depuis 2007, les MDPH constituent une innovation majeure dans l’architecture institutionnelle de la politique du handicap. Même si de nombreuses difficultés de fonctionnement persistent, elles ont apporté un réel progrès en termes de service public en permettant l’accès à un interlocuteur unique de proximité, une simplification des démarches administratives, une certaine « humanisation » de l’instruction des dossiers et une forte implication des associations dans la prise de décision.

Les services proposés au sein des MDPH couvrent théoriquement l’ensemble des besoins des personnes handicapées et leurs familles :

  • La reconnaissance du handicap et de ses divers degrés, en termes de capacité professionnelle particulièrement
  • La détermination des aides financières et des prestations apportées aux personnes handicapées
  • L’attribution des différentes cartes permettant la reconnaissance du statut de personne handicapée
  • L’orientation vers les parcours adaptés de scolarisation des enfants et des jeunes
  • La facilitation de l’insertion professionnelle
  • L’orientation éventuelle vers les établissements médico-sociaux ou services adaptés

LA MDPH est donc devenue la « tour de contrôle » de l’ensemble des politiques mises en œuvre au bénéfice des personnes handicapées, au cœur d’un « écosystème » complexe, où chaque acteur dispose de ses propres prérogatives :

  • La Sécurité Sociale qui assure le versement de certaines allocations financières en compensation du handicap : les Caisse d’allocations familiales versent des allocations pour les adultes handicapés (un minimum social qui est versé à plus d’un million de personnes) ou des allocations d’éducation de l’enfant handicapé (pour aider les familles) ; les Caisses d’assurance maladie versent des indemnités pour les personnes invalides qui occupaient précédemment une activité professionnelle, …
  • Les départements qui financent la prestation de compensation du handicap, prestation financière qui assure la prise des dépenses liées au handicap dans la vie quotidienne (aides humaine, techniques, adaptation du logement, du véhicule, des surcoûts liés au transport ;
  • L’éducation nationale en charge d’assurer la scolarité des enfants handicapés (les enfants et adolescents handicapés doivent bénéficier, chaque fois que possible, d’une éducation dans le cadre du milieu scolaire ordinaire, ou au moyen de dispositifs spécialisés) ;
  • Les établissements médico-sociaux pour l’accueil des enfants ;
  • Le dispositif en charge de l’emploi (Pôle Emploi) qui doit assurer la formation et l’orientation professionnelle (en milieu ordinaire ou spécialisé) des personnes dont la qualité de travailleur handicapé a été reconnue.

 

Les innovations majeures portées par la Loi de 2005 :

  • La Mdph, guichet unique physique ou virtuel pour les personnes en situation de handicap
  • La gouvernance des Mdph dans laquelle les associations de personnes handicapées sont directement associées : les Mdph deviennent aussi leur Maison
  • La mise en œuvre de processus étendus pour la gestion de certains droits, orchestrés par les Mdph avec différents partenaires, supportés par les nouvelles technologies qui se traduit par la mise en relation des systèmes d’information des partenaires en temps réel, à partir de Web-services …

4. Quel bilan tire-t-on de la mise en place de la Loi de 2005 et de la création des Mdph

Les points positifs:

  • L’amélioration substantielle de la situation des personnes handicapées dans la société française :

-la reconnaissance d’un droit à la compensation des conséquences du handicap par la solidarité nationale constitue l’avancée majeure

-la prestation de compensation du handicap (PCH) a permis une nette amélioration de la couverture des besoins, tant par le montant que par la diversité des aides attribuées. Après un démarrage assez lent, le nombre de bénéficiaires ne cesse d’augmenter ; il est passé de 8 900 en 2006 à 159 000 en 2010 et 172 000 en 2014.

-un réel mouvement d’ouverture de l’école de la République sur le monde du handicap : depuis 2006, le nombre d’élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire a plus que doublé[2]. Près de 300.000 enfants en situation de handicap sont scolarisés, pour les trois quarts en écoles ordinaires et pour un quart en établissements spécialisés.

-l’obligation d’emploi des travailleurs handicapés pour tous les employeurs, privés et publics, ayant vingt salariés ou plus, dans la proportion de 6 % de l’effectif total (même si ces derniers peuvent s’en acquitter selon diverses modalités).77% des établissements privés couverts par un accord relatif à l’emploi de personnes handicapées employaient directement au moins une personne reconnue handicapée. Les autres entreprises doivent payer une « cotisation » à un organisme consacré aux personnes handicapées. Le nombre d’entreprises privés contribuant à ces organismes est en constante diminution depuis 2006 (- 23% entre 2009 et 2013) et il en est de même pour les établissements publics (- 15% entre 2010 et 2013 et 6% des établissements en 2012). Sur 2,5 millions de personnes bénéficiant d’une reconnaissance administrative de leur handicap (RQTH), 81% occupent un emploi ordinaire[3].

-l’accessibilité universelle, c’est «l’accès de tous à tout ». Au regard du vieillissement de la population, cette approche transversale représente un enjeu considérable pour les décennies à venir. La notion d’accessibilité a été étendue par la loi de 2005 à tous les types de handicap et à tous les domaines de la vie en société.Il était prévu qu’à compter du 1er janvier 2015, un million d’établissements recevant du public (ERP) soient accessibles.

  • La possibilité de formuler, par la personne handicapée, un projet de vie qui sert de base (au delà des incapacités) à l’élaboration du projet personnalisé de compensation.
  • La dimension pluridisciplinaire de l’évaluation qui constitue également une garantie pour une réponse globale (médecin, infirmière, ergothérapeute, assistant social, enseignant spécialisé, psychologue ; psychiatre, conseiller emploi …) ainsi que la nécessaire coordination avec les services partenaires.
  • La notion de guichet unique, qu’il soit physique ou virtuel.
  • La participation (variable certes) des associations de personnes handicapées à la gouvernance des Mdph.

Les difficultés ou les insuffisances:

La loi de 2005 ne nécessite pas tant d’être complétée ou modifiée, que d’être pleinement déployée. Une telle réforme doit s’inscrire dans le temps long pour produire tous ses effets.

Surtout, l’approche transversale du handicap, qui constitue la grande novation de la loi, doit être pérennisée, d’une part, en intégrant cette problématique dans l’ensemble des politiques publiques et en veillant à ce que les textes législatifs et réglementaires ne viennent pas en contradiction avec les objectifs définis en 2005, d’autre part, en organisant un pilotage national clair et cohérent des enjeux liés au handicap.

Les principales difficultés identifiées :

-L’hétérogénéité des situations selon les départements en partie liée aux « jeux » des acteurs locaux se traduisant par de très fortes disparités dans les pratiques des MDPH, menaçant l’équité de traitement des personnes handicapées sur le territoire. Les efforts déployés jusqu’ici par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) n’ont pas permis de résorber les écarts entre départements, prouvant ainsi la nécessité d’aller beaucoup plus loin dans l’harmonisation des pratiques

-L’accroissement des charges des Mdph en fonction du périmètre de leurs responsabilités et de l’accroissement de la crise économique qui affecte directement les plus défavorisés

-L’impact du coût de la PCH sur les départements, de la mise aux normes d’accessibilité, du financement des AVS, des services d’accompagnement à la personne …

– Des résultats doivent être améliorés :

  • En matière de scolarisation :
    • on estime à 20 000 le nombre d’enfants handicapés sans solution de scolarisation
    • l’échec de l’accompagnement en milieu ordinaire : le recours croissant aux assistants de vie scolaire (AVS), qui sont insuffisamment formés et recrutés sur des contrats précaires, ne permet pas de répondre de manière pertinente aux besoins
    • l’insuffisante formation des enseignants au handicap, lesquels se sentent souvent démunis devant le handicap d’un élève
    • un manque de coopération entre le médico-social et l’éducation nationale, qui se caractérise par un cloisonnement des filières préjudiciable à la qualité de la prise en charge
  • Le taux d’emploi demeure en deçà de l’objectif des 6 % : il ne s’établit qu’à 3,1 % dans le privé, tandis qu’il est de 4,9 % dans le public[4]. Le taux d’emploi global des personnes handicapées est, quant à lui, nettement inférieur à celui de l’ensemble de la population active (35 % contre 64 %), et le taux de chômage deux fois plus important (21 % contre 10 %). Le principal obstacle à l’accès et au maintien dans l’emploi des personnes handicapées est leur faible niveau de qualification : 25% ont un niveau d’études égal ou supérieur au Baccalauréat contre 44% de l’ensemble de la population[5].
  • L’accessibilité : un important retard pris, en dépit de réels progrès. Le baromètre de l’accessibilité de l’association des paralysés de France (APF) affiche, certes, des résultats en forte progression, mais seuls 15 % des établissements recevant du public (ERP) seraient actuellement accessibles

Autres aspects à améliorer

  1. La compensation du handicap et les maisons départementales des personnes handicapées

– Améliorer le fonctionnement des MDPH

  • Transférer aux directions départementales de la cohésion sociale les compétences de notification et de fabrication de la carte européenne de stationnement
  • Simplifier les démarches administratives pour les demandes de renouvellement
  • Encourager les MDPH à effectuer un travail de communication et d’information auprès de leurs partenaires sociaux et médico-sociaux
  • Intensifier les actions de la CNSA en matière d’harmonisation des pratiques des MDPH afin de garantir l’équité de traitement sur l’ensemble du territoire
  • Veiller au contenu des textes réglementaires de la loi « Blanc » du 28 juillet 2011 relatifs aux conventions pluriannuelles d’objectifs et de moyens
  • Développer, au sein des MDPH, une fonction d’observation et d’analyse des besoins territoriaux

– Mettre en place une compensation mieux adaptée aux besoins réels des personnes handicapées

  • Engager une réflexion, associant les conseils généraux et les associations représentatives du secteur, sur les modalités d’un meilleur ajustement de la PCH aux besoins de compensation des personnes handicapées
  • Supprimer la limite d’âge actuellement fixée à soixante-quinze ans pour demander la PCH, pour les personnes qui étaient éligibles avant soixante ans
  • Poursuivre la réflexion sur l’élargissement du périmètre de la PCH enfant
  • Pérenniser les fonds départementaux de compensation, dont l’action est indispensable pour diminuer les restes à charge des personnes handicapées et de leurs familles
  1. La scolarisation des enfants handicapés
  • Evaluer les besoins et harmoniser les pratiques
  • Elaborer un outil statistique national permettant d’évaluer précisément le nombre d’enfants handicapés scolarisables
  • Mettre en place des référentiels communs entre académies et entre MDPH pour garantir l’équité de traitement
  • Améliorer les outils d’évaluation des besoins des enfants handicapés au sein des MDPH
  • Réunir les groupes techniques départementaux de suivi de la scolarisation

Mieux accompagner en milieu scolaire et périscolaire

  • Engager une expertise juridique et une large concertation sur la création, à l’échelon départemental, d’un service spécialisé d’accompagnement scolaire et social
  • Former les enseignants et promouvoir la coopération entre la sphère éducative et la sphère médico-sociale
  • Renforcer la problématique du handicap dans la formation initiale et continue des enseignants
  • Relancer le chantier de la coopération entre l’Education nationale et le secteur médico-social
  • Développer l’expérimentation de lala mise à disposition, dans les classes ordinaires, de codeurs en langue parlée complétée, comme le prévoit la mesure 16 du plan handicap auditif 2010-2012
  • Améliorer la formation des enseignants au dépistage et à la prise en charge des « dys », notamment à travers l’utilisation de matériels pédagogiques adaptés
  • Sensibiliser les enseignants et les élèves au handicap mental et développer des supports pédagogiques adaptés
  1. La formation et l’emploi des personnes handicapées

Relever le niveau de qualification

  • Rendre obligatoire le remplissage du livret personnel de compétences pour les élèves handicapés
  • Encourager les jeunes handicapés à poursuivre leurs études lorsqu’ils en ont les capacités (lutter contre les stéréotypes et le phénomène d’autocensure) et mieux les informer sur les différents parcours de formation
  • Créer une dynamique inclusive entre les jeunes handicapés et les entreprises pour permettre une meilleure adéquation de l’offre et de la demande
  • Permettre un réel accès des travailleurs handicapés à la formation professionnelle et aux lieux de travail
  • Inciter les acteurs de la politique d’insertion professionnelle des personnes handicapées à mettre en place des outils communs de suivi des parcours professionnels
  • Rendre accessible l’ensemble de la chaîne de formation (du transport pour accéder au centre de formation au contenu des formations dispensées)
  • Accélérer la mise en œuvre d’une politique de formation concertée au niveau régional
  • Encourager les entreprises à mettre en œuvre des actions positives en faveur de l’emploi des personnes handicapées
  • Poursuivre l’aménagement des postes de travail
  • Faire de la prévention des licenciements pour inaptitude un axe fort de la politique de maintien dans l’emploi des personnes handicapées
  1. L’accessibilité
  • Créer les conditions d’un pilotage national des enjeux liés à l’accessibilité
  • Mettre en place un système de remontées d’informations obligatoires
  • Dresser un bilan exhaustif de l’état d’avancement du chantier de l’accessibilité sous la forme d’un rapport remis au Président de la République
  • Lancer une véritable démarche d’acculturation à la notion d’accessibilité Universelle

 

Les perspectives

Sur la base du bilan triennal présenté lors de la troisième conférence nationale sur le handicap en 2014, trois grands axes d’engagements ont été pris par le Président de la République :

  • Une société inclusive : ouvrir l’école aux enfants et engager la « désinstitutionalisation », adapter les logements, faciliter l’accès à l’information publique, promouvoir la citoyenneté et ne laisser personne au bord de la route de la révolution numérique, vivre et travailler comme les autres et avec les autres ;
  • Des parcours et des soins adaptés: faciliter l’accès aux soins de santé, adapter le financement des établissements et services médico-sociaux, renforcer l’aide à domicile, mettre en œuvre les propositions du rapport intitulé « Plus personne sans solution » ;
  • Des mesures concrètes de simplification pour améliorer le quotidien des plus fragiles : faciliter l’accès aux droits en évitant les procédures répétitives et en accélérant les délais de réponse de l’administration ; rapprocher les services publics et les usagers.

Pour ce qui concerne plus particulièrement la branche famille, il a notamment été décidé de

  • la possibilité d’extension jusqu’à 5 ans, sur décision motivée, de la durée d’attribution de l’allocation pour adultes handicapés (AAH) lorsque le taux d’invalidité est compris entre 50 et 80%,
  • l’allongement de trois à six mois de la durée de validité du certificat médical servant de justificatif aux demandes d’AAH (sauf pour les pathologies évolutives spécifiques)
  • la dématérialisation des échanges entre MDPH et caisses d’allocations familiales afin d’accélérer le traitement des demandes (d’AAH notamment).

« Elle avait à l’époque été qualifiée d’historique. Dix ans après sa promulgation, la loi du 11 février 2005, a incontestablement permis de changer le regard sur les personnes handicapées. Mais si des avancées sont saluées en matière d’accueil, de compensation ou de scolarisation, il reste encore beaucoup à faire. Avec 22 % de handicapés sans emploi, l’accès au travail reste notamment un point noir. »[6]

[1]http://www.social-sante.gouv.fr/espaces,770/handicap-exclusion,775/dossiers,806/conference-nationale-du-handicap,2092/conference-nationale-du-handicap,3030/

[2]http://www.education.gouv.fr/cid207/la-scolarisation-des-eleves-handicapes.html

[3] Les chiffres clés du handicap 2014 – Ministère des affaires sociales et de la santé.

[4]Données FIPHFP – 2014 (fonction publique territoriale (5,97%), hospitalière (5,34%) et fonction publique d’Etat (3,83%).

[5] AGEFIPH – Les chiffres de l’emploi et du chômage des personnes handicapées – bilan à fin septembre 2015 (Tableau de bord national n° 52) –

[6] Catherine Piraud-Rouet – « Quel bilan dix ans après la loi Handicap du 11 février 2005 ? » in La gazette santé-social.fr

Gilles Kounowski est Directeur des relations internationales, européennes et de la coopération de la Caisse Nationale des allocations familiales depuis 2013. Il est Secrétaire général de la coordination des institutions françaises membres de l'AISS et Secrétaire de la Représentation des institutions françaises de Sécurité sociale à Bruxelles (REIF). Il a été Directeur adjoint du système d'information de la branche Famille de la Sécurité sociale entre 1994 et 2013, Directeur adjoint puis Directeur de Caisse d'allocations familiales de 1984 à 1994. Ancien élève du Centre national d’étude supérieur de la sécurité sociale (ancêtre de l’école nationale supérieure de Sécurité sociale - EN3S) en 1980. Diplômé de sciences politiques en 1977, complété d'une maîtrise de droit à l'Université de Paris 2 puis d'un DEA en droit public à l'Université de Paris 1.