EXPECTATIVAS, LOGROS Y FRUSTRACIONES EN TORNO AL MERCOSUR SOCIAL (Bertrand Le Fur)

Desde el sueño bolivariano de conformar una «Nación de Repúblicas» en el siglo XIX hasta los últimos procesos, la integración en América del Sur provoca grandes expectativas pero también grandes frustraciones. El MERCOSUR Social parece tampoco escapar a ello, pero cuenta con algunos avances reales. Para entender la coordinación de las políticas sociales en el marco del MERCOSUR proponemos un análisis en dos tiempos. Primero, presentamos las dinámicas de lo «social» en el sistema de integración como un proceso histórico, influenciado por variables internacionales e internas que lo condicionan. Luego, presentamos la construcción institucional del MERCOSUR Social a lo largo de los años 2000 y sus principales límites.

Recordamos que lo «social» en la integración regional puede cobrar sentidos bastante distintos. Una aproximación puede ser la «dimensión social de la integración» cuya finalidad sería medir el impacto social de un proceso de integración económica. Otra es el desarrollo de una institucionalidad social y de políticas públicas regionales en materia social, y una tercera sería la participación social, como factor de legitimidad del proceso. El MERCOSUR avanzó en estas tres dimensiones pero este artículo se focaliza particularmente sobre las dos primeras.

Desde su creación en 1991 hasta su reforma institucional en 1994[1] el MERCOSUR ignora bastante el componente social, reflejando el paradigma neoliberal difundido en aquella época en la región. El objetivo principal del MERCOSUR era económico y comercial. Para vigilar los intereses de los trabajadores, la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur se involucra en los proyectos de integración desde finales de los años 80. Esta presencia de los sindicatos desde los inicios del MERCOSUR se manifestó a través de la creación del Sub-Grupo de Trabajo «Asuntos Laborales» en el Grupo Mercado Común. La presión del sector sindical, preocupado por las posibles consecuencias de la liberalización de los intercambios, se ve reflejada luego en la creación del Foro Consultivo Económico y Social previsto por el Tratado de Ouro Preto en 1994.

Durante esta nueva secuencia de «consolidación» del MERCOSUR que abarca el período 1994-1999, aparecen los primeros análisis por parte de la comunidad académica[2] y de la CEPAL[3] sobre la dimensión social de la integración del MERCOSUR. Tanto esa nueva literatura como las recomendaciones producidas por los actores sociales (a través del FCES o del Sub-Grupo de Trabajo) parecen lejos de las preocupaciones de los gobernantes de la época. Sin embargo, ilustran la evolución de las ideas en el plano internacional, en particular sobre las consecuencias sociales de la globalización. En los noventa, los sistemas de integración que siguen la lógica del regionalismo abierto, se ubican como un componente adicional de las reformas estructurales orientadas a favorecer la inserción de los países latino-americanos en la economía internacional, y como una opción de second best frente a la liberalización multilateral[4]. El principal avance del MERCOSUR en materia social durante esta secuencia es la firma en 1997 del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR. Para lograr dicho acuerdo el MERCOSUR cuenta con el apoyo de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social, con el objetivo de hacer converger las leyes de los Estados Partes, para que los trabajadores migrantes puedan beneficiarse de sus derechos sociales en los otros países del bloque[5].

A lo largo de los años noventa la cuestión de la lucha contra la pobreza gana importancia en la agenda internacional tal como lo refleja la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social organizada por las Naciones Unidas en marzo de 1995 en Copenhague. El grave deterioro de la situación económica y social a finales de la década en los países del Cono Sur provoca el inicio de un cambio de paradigma para el MERCOSUR en el aspecto social. La cuestión de la lucha contra la pobreza entra en la retórica del bloque. En diciembre del 2000, los 4 Estados Partes más Chile y Bolivia deciden crear la Reunión de Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR (RMADS) para luchar juntos contra la extrema pobreza y erradicar el trabajo infantil. A partir de 2001 la RMADS se plantea también el objetivo de desarrollar un Sistema Estadístico de Indicadores Sociales (SEIS), para armonizar las estadísticas en materia social y luego orientar las políticas públicas de los Estados Partes. Las ambiciones son grandes y los recursos pocos.

La llegada al poder de gobernantes progresistas en los países de la región (elección de Lula da Silva en Brasil en 2002 y de Nestor Kirschner en Argentina en 2003) abre una nueva secuencia de entusiasmo para el «MERCOSUR Social». A pesar de la escasez de los recursos, se observa un principio de institucionalización con la creación de comisiones de trabajo[6] en el marco de la RMADS (en 2004) y la aprobación en 2005 de un plan bienal. Un Secretariado Permanente es creado ese mismo año en Paraguay para mejorar el seguimiento de las actividades entre las reuniones. Poco después de la llegada al poder de Tabaré Vázquez se crea en Uruguay en marzo 2005 el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y en julio del mismo año un Gabinete Social para coordinar las acciones de los distintos ministerios. Estas dos creaciones institucionales (MIDES y Gabinete Social) reflejan una tendencia regional (con la creación de ministerios similares en Argentina en el año 1999 y en Brasil en el 2004). Este mimetismo institucional «mercosuriano» se ve confirmado por el decreto de creación del Gabinete Social en Uruguay : “los Ministros y Autoridades de Desarrollo Social del MERCOSUR y Estados Asociados, (…) el 1 de junio de 2005 declararon que para lograr que lo social se constituya en el eje articulador del proceso de integración del bloque se deberá impulsar que la política social se constituya en articuladora de la política pública al interior de cada gobierno” (Decreto Nº 236/005, 2005). Este Gabinete Social está compuesto por un Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales constituido por representantes de los Ministerios involucrados y presidido por el Director de políticas sociales del MIDES.

Esta secuencia de consolidación institucional del MERCOSUR Social sigue en 2005 con la creación del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR[7] que incorpora un Programa de Cohesión Social. En 2007 se crea el Instituto Social del MERCOSUR[8], con sede en Asunción, y en 2008 una Comisión de Coordinación de Ministros de Asuntos Sociales del MERCOSUR (CCMASM)[9]. La CCMASM tiene dos objetivos principales: uno general, que apunta a «favorecer la colaboración en la articulación de las políticas sociales del MERCOSUR (…) para generar un enfoque integral en el diseño y en la implementación de dichas políticas» y otro, más concreto, de definición y seguimiento de un Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR.

Estas nuevas herramientas institucionales y financieras marcan sin duda un avance notable en el fortalecimiento del componente social del MERCOSUR. Pero la voluntad política compartida que se traduce en decisiones del Consejo Mercado Común tiene luego que plasmarse en la realidad. Y ahí el aterrizaje de estas buenas intenciones se reveló arduo. El Instituto Social nunca pudo funcionar plenamente, primero por el no pago de Brasil de su contribución, luego por la parálisis del bloque en 2012 (después de la suspensión de Paraguay del MERCOSUR, la sede del ISM estando en Asunción) y, como consecuencia del mal funcionamiento del ISM, por la demisión de varios de sus funcionarios. El primer Proyecto Pluriestatal de Economía Social, fuertemente promovido por Argentina, que iba a ser el primer proyecto verdaderamente regional con financiamiento del FOCEM, no recibió la aprobación de la presidencia del Uruguay después de varios años de elaboración conjunta. Otros proyectos elaborados por el ISM y la CCMASM no contaron con el apoyo político suficiente para obtener financiamientos (del FOCEM o de la CAF).

Estas dificultades se pueden interpretar de distintas maneras. Uno puede considerar que los avances descritos antes son nada más que los frutos de una retórica de parte de gobiernos buscando diversificar los asuntos de la integración en una estrategia de spill around, frente a la ausencia de avances en la parte económica de la integración. Pero si efectivamente hubo voluntad de ampliar las temáticas, el análisis del proceso revela que las dificultades vinieron principalmente de la path dependence de un MERCOSUR que desde sus orígenes es puramente intergubernamental e hyper-presidencialista y donde las cancillerías actúan a veces con ciertas deficiencias. El rasgo netamente comercial del MERCOSUR hasta mediados de los años 2000 explica también porque el FOCEM sigue exigiendo de los proyectos que se le presentan que incorporen indicadores de rentabilidad, difícilmente aplicables a proyectos sociales.

Más allá de esas dificultades y para concluir esta breve presentación, queremos insistir sobre algunos aspectos positivos. Primero, el proceso de institucionalización del MERCOSUR Social es un proceso bastante nuevo, en particular cuando lo comparamos con el proceso de integración europea. Permitió reforzar instituciones de desarrollo social muy jóvenes en cada país, favoreciendo el aprendizaje mutuo gracias a la frecuencia de los encuentros impuestos por la agenda común. Si ningún proyecto ambicioso a nivel regional emergió todavía, numerosas cooperaciones técnicas bilaterales fueron y son desarrolladas entre los socios del MERCOSUR. La construcción institucional, que no garantiza en si misma el éxito de las políticas, fortalece el proceso de integración durante las coyunturas difíciles, dado el alto costo de desmantelar una institución. Por ese motivo, y a pesar de todas sus dificultades, sigue funcionando el ISM, esperando tiempos mejores. En la misma situación se encuentra la CCMASM. En el plano teórico-conceptual, si el MERCOSUR de los inicios de los años 2000 parecía no tener identidad propia en materia social y reflejaba el discurso de las instituciones internacionales (adoptando, por ejemplo, conceptos como el Social Risk Management), logró de a poco construir un discurso común propio basado en un enfoque de derechos, presentado en el » Marco Conceptual de la Dimensión Social del MERCOSUR», un libro redactado por el ISM. Las izquierdas en el poder no lograron aún implementar el cambio de paradigma que desean en materia de regionalismo (Dabène 2012 p. 398). Si bien las afinidades ideológicas de los líderes facilitan el proceso de integración, un mayor liderazgo y compromiso de Brasil también parece imprescindible.

[1] Esta secuencia se llama «etapa de transición» en el Tratado de Asunción.

[2] En 1995 el Centro de Formación para la Integración Regional (CEFIR) publica «La Dimensión Social de la Integración Regional«, compuesto de textos de autores del mundo académico y político de Europa y América Latina

[3] En 1999 la CEPAL publica «Las dimensiones sociales de la integración regional en América Latina» de Armando Di Filippo y Rolando Franco.

[4] Germán A. de la Reza, , «Le régionalisme ouvert latino-américain : un essai d’interprétation systémique», Cahiers des Amériques latines, 75 | 2014, 177-198.

[5] El Acuerdo está firmado por los jefes de Estado en diciembre 1997 pero entra en vigor en 2005, debido al lento proceso de ratificación del texto por los parlamentos nacionales.

[6] Sobre estadísticas comunes, economía social y seguridad alimentaria, y erradicación del trabajo infantil.

[7] El FOCEM tiene como finalidad la reducción de las asimetrías en el bloque. Está constituido de los aportes de los Estados Partes del MERCOSUR. Inicialmente los aportes anuales totalizan 100 millones de dólares con la siguiente repartición: Argentina 27, Brasil 70, Paraguay 1 y Uruguay 2. Los fondos son otorgados principalmente a Paraguay (48%) y Uruguay (32%) y en menor medida a Argentina y Brasil (10% cada uno).

[8] Los objetivos del ISM son 1.- Contribuir a la consolidación de la dimensión social como un eje fundamental en el desarrollo del MERCOSUR. 2.- Aportar a la superación de las asimetrías. 3.- Colaborar técnicamente en el diseño de políticas sociales regionales. 4.- Sistematizar y actualizar indicadores sociales regionales. 5.- Recopilar e intercambiar buenas prácticas en materia social. 6.- Promover mecanismos de cooperación horizontal. 7.- Identificar fuentes de financiamiento (MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 03/07).

[9] «Art. 2 – La CCMASM estará integrada por Representantes de Alto Nivel con competencia en las temáticas sociales de cada Estado Parte» (MERCOSUR/CMC/DEC. Nº 39/08).

Bertrand Le Fur es doctorante de la Universidad Sorbonne Nouvelle-Paris III . Coordinador del Polo Mercosur del Instituto de las Américas en Montevideo entre 2011 y 2014. Autor del documental «Miradas sobre el MERCOSUR» y varios videos sobre la integración regional.