GARANTÍA JUVENIL: ¿LA SOLUCIÓN AL DESEMPLEO JUVENIL EN EUROPA? (Verónica Escudero y Elva López Mourelo)

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La Garantía Juvenil es una de las políticas del mercado de trabajo más innovadora de los últimos años. Esta iniciativa ha recibido un fuerte apoyo por parte de gobiernos, agentes sociales y organizaciones juveniles, además de contar con una importante repercusión en los medios de comunicación y en la sociedad civil en general. Sin embargo, poco se sabe acerca de su eficacia más allá de algunas lecciones procedentes de los países escandinavos que cuentan con una larga tradición en la puesta en marcha de este tipo de programas. El análisis de las características y componentes de la Garantía Juvenil en cada uno de los países europeos, así como un examen de la inclusión de ciertos factores que garantizan el éxito de este tipo de programas, permite hacer una primera valoración de su eficacia.[1]

La Garantía Juvenil surge en un contexto en el que el desempleo juvenil había alcanzado niveles sin precedentes. La mayor crisis económica en décadas provocó que uno de cada cinco jóvenes europeos no encontrase empleo, un fenómeno que alcanzaba a más de la mitad de la población juvenil en países como Grecia y España. Se trataba de una situación insostenible, que amenazaba con retrasar de manera indefinida la recuperación económica y ponía en serio peligro el modelo de bienestar social europeo. Una respuesta contundente por parte de las autoridades europeas no debía hacerse esperar.

En abril de 2013, los estados miembros de la Unión Europea se comprometen a poner en marcha los esfuerzos necesarios para asegurar que todos los jóvenes reciban, en el plazo máximo de cuatro meses después de quedar desempleados o finalizar sus estudios, una oportunidad de formación o de trabajo de calidad que se corresponda con sus capacidades y experiencia.El concepto puede resultar familiar, pero no estamos ante una política del mercado de trabajo tradicional. Dos aspectos atípicos de esta iniciativa la diferencian del resto de políticas similares y la convierten en una de las políticas del mercado de trabajo más ambiciosa de todos los tiempos. El primer elemento está relacionado con fijar un periodo máximo de cuatro meses a partir del momento en el que el joven queda desempleado o finaliza sus estudios, un aspecto no observado generalmente en otras políticas activas del mercado de trabajo. La segunda novedadestá relacionada con el concepto de garantía y, por lo tanto, el compromiso por parte del Estado de proporcionar una alternativa laboral o de formación a aquellos jóvenes en situación de desempleo. Bajo este compromiso, el Estado y sus instituciones quedan obligados legalmente a poner en marcha todos sus recursos para garantizar que ningún joven desempleado quede abandonado a su suerte.

Sin lugar a duda, llevar a cabo semejante iniciativa exige en numerosos casos la puesta en marcha de reformas estructurales que afectan, entre otros, a los sistemas de formación profesional, al sistema educativo y a los servicios públicos de empleo. Una reforma ambiciosa que solo se puede realizar a través de una movilización importante de recursos. En este sentido, el Consejo Europeo creó la Iniciativa sobre Empleo Juvenil con una dotación de 6.000 millones de euros destinados a apoyar la implementación de la Garantía Juvenil y dirigidos a aquellas regiones con una tasa de desempleo superior al 25 por ciento en 2012. Como requisito para acceder a los fondos, los países elegibles se comprometieron a presentar sus planes de implementación de la Garantía Juvenil antes de finales de 2013 y a contribuir con al menos la misma cantidad con cargo a su asignación en el Fondo Social Europeo.

La revisión de estos planes de implementación pone de manifiesto que existe una amplia variación en el tipo de medidas e iniciativas planeadas en el marco de la Garantía Juvenil. Sin embargo, a pesar de ciertas especificidades nacionales, todos los programas incluyen tres tipos de medidas: (i) educación y formación para el empleo, incluyendo medidas de orientación profesional y reincorporación a la educación para aquellos que han abandonado sus estudios de manera temprana; (ii) servicios de intermediación laboral tales como la asistencia en la búsqueda de empleo y el diseño y seguimiento de un plan profesional; y (iii) políticas activas que afectan a la demanda laboral como son las subvenciones a la contratación, los programas de empleo público (por ejemplo en servicios comunitarios) y las medidas de apoyo al emprendimiento. La puesta en marcha de un entramado tan amplio de políticas es un hecho positivo, especialmente si se tiene en cuenta que la evidencia empírica muestra que los mejores resultados se obtienen cuando los programas cuentan con un conjunto completo de intervenciones.Desde esta perspectiva, no queda duda que la Garantía Juvenil es una iniciativa que debe ser aplaudida, especialmente tomando en cuenta la amplitud de las acciones planeadas.

Ahora, la cuestión que se plantea es si estas medidas son suficientes para enfrentar el problema del desempleo juvenil en Europa. Aunque no es posible dar una respuesta clara a esta pregunta puesto que no se sabe aún lo suficiente sobre la eficacia de las garantías juveniles, existen ciertos elementos que permiten un acercamiento a este importante cuestionamiento. Los datos de países donde estas medidas han mostrado resultados positivos sugieren que los planes de garantías para los jóvenes pueden ser un medio eficaz de hacer frente al desempleo juvenil si se diseñan y aplican correctamente, puesto que tienen la posibilidad de producir cambios importantes a un coste modesto. En este sentido, la eficacia de las garantías juveniles nacionales va a depender del tipo de acciones concebidas dentro de los planes de implementación. En particular, quisiéramos destacar cinco elementos que consideramos fundamentales para un buen funcionamiento de estos programas:

  • Primero, una intervención temprana (durante los primeros meses de desempleo) es fundamental, puesto que los periodos de desempleo prolongados debilitan la eficacia de las medidas de activación. Es importante destacar que una mirada profunda a los planes de implementación de los diferentes países muestra que todos ellos han apostado por una intervención temprana a la hora de implementar su Garantía Juvenil. Prueba de ello es la fijación de un plazo máximo de 4 meses para proporcionar la garantía en la mayoría de los países, con excepción los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia y Suecia), así como Alemania y Austria, quienes han reducido este plazo a 3 meses.
  • Segundo, los criterios de elegibilidad tienen que ser claros y permitir identificar a grupos específicos dentro del colectivo. A este respecto, también todos los países han fijado criterios de elegibilidad claros y han creado medidas específicas para los jóvenes más vulnerables. Por ejemplo, Croacia ha creado un programa de empleo público para los jóvenes desempleados de larga duración y Alemania centra sus esfuerzos en materia de formación en aquellos alumnos menos capacitados.
  • Tercero, la elaboración de marcos institucionales apropiados es un requisito previo para la ejecución exitosa de los programas. Con respecto a este punto, cabe destacar que en la mayor parte de los países existe una amplia participación por parte de los distintos actores. Por ejemplo, en cuanto a la administración pública, la entidad responsable en la mayoría de los países es el Ministerio de Empleo, aunque también participan los Ministerios de Educación, Asuntos Sociales y Ciencia e Investigación. Otra característica que varios de estos programas de Garantía Juvenil tienen en común es que la gestión de los mismos se realiza por medio de los servicios públicos de empleo (SPE). Así, son los SPE quienes están a cargo de proporcionar puestos de trabajo u oportunidades educativas a los candidatos que cumplen con los criterios de elegibilidad. Debido al relevante papel que desempeñan los SPE en el buen funcionamiento de la Garantía Juvenil, la implicación de esta institución está presente en los planes de implementación de prácticamente todos los países.
  • Cuarto, se requiere una combinación adecuada entre educación formal y capacitación y que estos componentes sean sólidos para que los jóvenes puedan participar plenamente en el mercado laboral. La totalidad de los países europeos incluyen en sus planes de implementación medidas de educación y formación para el empleo. El principal objetivo de este tipo de iniciativas es mejorar las competencias de los jóvenes para que éstas se adapten a la demanda del mercado de trabajo. Por ejemplo, Austria cuenta con una Garantía de Formación que asegura que todo joven menor de 18 años (o menor de 24 años si tiene algún tipo de discapacidad) tenga acceso a un programa de aprendizaje dentro de una empresa.
  • Y quinto, una dotación presupuestaria adecuada es indispensable para el buen funcionamiento de estos programas. Con respecto a este punto, existe una gran heterogeneidad en el gasto presupuestado para la puesta en marcha de la Garantía Juvenil entre los distintos países.[2] Además, si se compara este gasto con el nivel de gasto recomendado por la OIT sobre la base del caso sueco,[3] se observa que aunque ciertos países han planeado un gasto por beneficiario realmente significativo e incluso notablemente superior al recomendado, el 30 por ciento de los países analizados ha presupuestado un gasto inferior al recomendado.

A manera de conclusión, la unanimidad que se observa en el cumplimiento con el resto de factores identificados como claves en el éxito de la Garantía Juvenil, no está presente en lo referente a la dotación de recursos. Esto abre un interrogante sobre si los recursos previstos son suficientes para poner en marcha la totalidad de las ambiciosas medidas propuestas por los diferentes países para alinearse al esfuerzo de la Garantía Juvenil Europea. Además, la demora en la aplicación de los programas (casi 6 años desde el comienzo de la crisis) constituye otra señal de alerta, especialmente para los países con altas tasas de paro juvenil de larga duración. Ahora bien, se trata de una iniciativa no solo única puesto que nace de un acuerdo unánime entre todos los países europeos, sino además amplia, ambiciosa y con un gran potencial para resolver el problema del desempleo juvenil en Europa. Por todo ello, es imprescindible llevar a cabo todos los esfuerzos para que esta iniciativa funcione.

[1]Para un análisis más detallado, ver:Escudero, V. y López Mourelo, E. 2015. “The Youth Guarantee programme in Europe: Features, implementation and challenges”, en Research Department Working Paper, No. 4 (OIT: Ginebra). http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—inst/documents/publication/wcms_393024.pdf

[2] Aunque la información para los 16 países con datos disponibles ya permite hacer una primera valoración del gasto presupuestado para la puesta en marcha de la Garantía Juvenil, es importante destacar que esta información presentada en los planes de implementación tiene carácter aún muy preliminar.

[3]Escudero y López Mourelo (2015), pp. 15.

Los puntos de vista expresados en este artículo o las conclusiones que se deriven del mismo representan la opinión de los autores y no se corresponden necesariamente con el punto de vista de la OIT o su política.


Verónica Escudero trabaja en el Departamento de Investigaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) como Economista desde 2008 y a partir de 2014 en el equipo de Análisis y Evaluación de Políticas de Mercado de Trabajo. Durante los últimos 10 años ha trabajado en varios temas económicos y del mercado de trabajo, tales como los determinantes del empleo juvenil, el efecto de la consolidación fiscal sobre el empleo, o la eficacia de las políticas de activación. Verónica tiene una maestría en Economía Internacional (UPMF, Francia) y está actualmente cursando un doctorado en Economía Laboral (PSE, Francia).

Elva López Mourelo trabaja como Economista en el Departamento de Investigaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) desde 2011 y a partir de 2014 en el equipo de Análisis y Evaluación de Políticas de Mercado de Trabajo. Durante este tiempo, su investigación se ha centrado en el análisis de las políticas de protección social y del mercado laboral. Antes de incorporarse a la OIT, Elva trabajó como investigadora y profesora de microeconomía y macroeconomía en la Universidad de Santiago de Compostela, de la que se graduó como Doctora en Economía.