LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL FOMENTO DE LA ECONOMÍA SOCIAL Y SOLIDARIA EN PAÍSES EUROPEOS (Gianluca Salvatori)

Euricse

En Europa la economía social se quedó en la sombra muchos años, pero ahora está regresando. En realidad las organizaciones de economía social no habían desaparecido en absoluto: al contrario, en las últimas dos o tres décadas se ha registrado un crecimiento constante de cooperativas, mutualistas, empresas sociales, fundaciones y asociaciones. El problema era que el modelo de desarrollo económico predominante, desde las universidades hasta las oficinas gubernamentales, las consideraba de escasa importancia. Dado que no estaba alineada con el modelo dominante, a la economía social le correspondía un papel marginal, comprimido entre el aumento incontrolable de la intervención del Estado y el protagonismo de las meras fuerzas del mercado.

Sin embargo, las cosas en los últimos tiempos han empezado a cambiar. Hoy en día la política está retomando su espacio respecto al dogma del “dejen hacer, dejen pasar” económico, que ha generado mucha desigualdad y poca eficiencia. El exceso de desregulación finalmente se revolvió contra sus paladines. Cuando una sociedad pierde el camino hacia el crecimiento no hay ganadores, y a largo plazo las consecuencias de la falta de desarrollo recaen sobre todo el mundo, aunque no de manera proporcional

En este marco se ha vuelto a descubrir la realidad de la economía social, un fenómeno considerable, que cuenta con una capacidad extraordinaria para resistir en condiciones adversas.

Mi exposición se refiere a este redescubrimiento, y principalmente tratará sobre tres aspectos.

  1. El primero es el nuevo impulso de la economía social, como consecuencia de una profunda transformación de la economía, no solo europea, en donde la importancia de las fábricas disminuye cada vez más, y en cambio los servicios crecen sin parar. La revolución en el sistema de producción se une con la alteración del equilibrio entre la gran empresa industrial y el bienestar público, que en los países más desarrollados dominó la escena por casi un siglo. La economía social representa un nuevo enfoque hacia este tema.
  1. El segundo punto se refiere a las oportunidades que se abren en un nuevo escenario, en el cual el Estado y el capitalismo industrial ya no son protagonistas absolutos. Hoy en día el desarrollo económico y social necesita pluralismo, y la economía social es un factor esencial de la variedad de las formas de organización, también porque es pluralista en si misma. No existe un tipo ideal de organización de la economía social. En Europa conviven cooperativas, mutualistas, empresas sociales, asociaciones y fundaciones; todas representan formas de actividad económica, con una orientación hacia la gente, antes que a las ganancias. En otros países más bien se habla de negocios sociales y corporaciones B, en América del Norte, y empresas solidarias en Sudamérica. Puede haber diferencias importantes, pero en todo caso se trata de formas de empresa que no pertenecen al esquema fundado en la bipolaridad entre Estado y mercado.  
  1. Con el tercer punto se destaca cómo las políticas sociales desempeñan un papel ambivalente respecto al avance de la economía social. A menudo en Europa la economía se ha desarrollado de manera espontánea, desde abajo, también en competencia con la oferta pública. La formalización legal ha ocurrido solo después, como reconocimiento. Esto explica la gran falta de homogeneidad entre los varios países europeos, cada uno condicionado por su realidad específica. Sin embargo, las instituciones públicas hoy en día ya no se limitan a reconocer las experiencias de economía social sólo cuando ya se han afirmado de manera autónoma, sino en cambio tratan de promoverlas activamente, como parte de un nuevo sistema de desarrollo basado en la colaboración entre público y privado social.

            La interconexión de estos tres aspectos define el espacio para el desarrollo futuro de la economía social, en Europa y en todo el mundo.

  1. El nuevo modelo productivo

En Europa el nuevo modelo productivo ha cambiado profundamente. En la actualidad las fábricas todavía representan una gran fuente de riqueza, pero su mismo éxito las obliga cada vez más a generar menos puestos de trabajo y producir menos PIB. Es el efecto del aumento de la productividad: se produce mucho más con mucho menos (menos trabajadores, menos insumos, menos gastos). La continua optimización del proceso productivo ha aumentado su eficiencia. La innovación tecnológica ha hecho que muchos bienes sean cada vez menos costosos, y por ende más asequibles.

 Esta inmensa disponibilidad de productos ha cambiado la percepción de su valor por parte de los consumidores. En economías saturadas por bienes materiales – y esta tendencia también se empieza a ver en los países en vía de desarrollo – las necesidades más apremiantes no se refieren a la posesión de ulteriores objetos, sino el acceso a bienes no materiales, tal como las relaciones, la educación, la salud y el cuidado personal. Es suficiente pensar en todos aquellos productos de consumo masivo, inventados para aumentar el bienestar material de los individuos, como por ejemplo los teléfonos celulares, pero cuyo éxito expresa sobre todo una demanda de relaciones sociales.

 Siguiendo este ejemplo, es fácil prever que en el futuro próximo los sectores económicos predominantes serán cada vez menos automóviles, acero, microchip y electrónica de consumo, y cada vez más salud, educación, bienestar, producción cultural, sostenibilidad medioambiental. Todas áreas en las cuales las relaciones desarrollan un papel fundamental, en donde rige una idea de economía basada en el mantenimiento y el cuidado, antes que la producción lineal de bienes materiales para consumir y sustituir continuamente. Todas áreas en las cuales lo que es “soft”, que no tiene peso y no consume recursos físicos, prevalece sobre el “hard”, o sea lo que genera una huella ecológica imborrable.

Alrededor de este cambio está naciendo un nuevo tipo de estructura productiva, más dedicada a la vida, la creatividad, la colaboración y el equilibrio con el medioambiente. No es solo el cambio entre una economía manufacturera y una economía de servicios. Desde los años ochenta en Europa casi todo el aumento de puestos de trabajo procede del sector de los servicios, que, puesto que no puede conseguir incrementos de productividad comparables con el sector industrial, debe compensar utilizando más trabajo (y por consecuencia generando un mayor porcentaje de PIB). Sin embargo la novedad hoy en día consiste en el cambio entre un modelo de producción estandardizado de bienes de consumo masivo, concentrado en pocas grandes empresas, y un modelo basado en la colaboración entre una pluralidad de sujetos distribuidos, para satisfacer necesidades más contextualizadas y personalizadas. En este nuevo medio los contextos locales asumen una importancia cada vez mayor, y no corren el riesgo de ser eliminados por la globalización de los mercados.

Hay una nueva generación de bienes y servicios, cada vez más difundida, que no nace del trayecto linear que inicia de la gran fábrica y termina con la distribución masiva. Los recorridos son mucho más discontinuos con respecto al paradigma de Henry Ford. En la economía de las relaciones los productos nacen de la cooperación de una multitud de sujetos. El usuario final puede decir algo acerca del proceso de diseño de los productos, pequeños grupos de consumidores se pueden activar para obtener bienes y servicios producidos en base a sus necesidades específicas, las cadenas de producción son menos jerárquicas que en el pasado, y también pequeñas empresas pueden crear innovaciones de gran alcance. Actualmente las empresas que tienen más éxito son las que actúan como instrumentos de coordinación en varias escalas – locales, nacionales, globales – y no se limitan a producir bienes materiales, sino tratan de interpretar necesidades que surgen de abajo, desarrollando soluciones capaces de expresar un sentido de identidad común. En sintonía con consumidores que piensan que compartir es un valor importante.

Hay muchos ejemplos de esta transformación: en los servicios de transporte, casos como los de Zipcar, Car2go o Bla Bla Car, en donde se comparten automóviles, o los taxis privados de Uber; en el sector turístico, la oferta de alojamiento a través de plataformas sociales como couchsurfing y AirBNB; en la producción musical, la superación de las grandes industrias musicales a favor de un modelo distribuido, al cual los artistas independientes pueden acceder a bajo costo.

Uno de los modelos de mayor éxito, que se refiere a una entera cadena de producción, es Slow Food: un fenómeno surgido en Italia, hoy presente en todo el mundo, con el objetivo de reconducir la alimentación a su relación con la tierra y quien la cultiva. Slow Food ha puesto en discusión la concentración de la industria alimentaria en pocas manos, con exclusiva ventaja de los grandes grupos agroalimentarios. A la vez ha restituido su importancia al tema de la seguridad de los alimentos y la relación de confianza entre consumidor y productor, como parte de una responsabilidad común hacia el uso de los recursos naturales. De esta manera la comida ha sido devuelta a su esencia de expresión de la diversidad cultural y social, producto de comunidades vivientes. Resultado de la defensa del principio de biodiversidad, antes que mercancía industrial, estandardizada y globalizada.

En estos ejemplos la innovación se manifiesta en un acercamiento al proceso productivo que permite que los micro productores, a menudo informales, accedan a los mercados globales a través de mecanismos que antes eran únicamente de la gran empresa capitalista.

  1. La sintonía entre economía de las relaciones y economía social

 Esta economía basada en las relaciones antes que en las mercaderías no es una novedad absoluta [5], sino más bien la actualización de principios antiguos que en el pasado estaban arraigados transversalmente en muchas culturas y sociedades. En América Latina se relaciona con el tema del buen vivir, que ahora es otra vez muy actual, y en Ecuador ha encontrado una alta expresión mediante el reconocimiento institucional del concepto de “sumak kawsay”. En cambio, en Europa la nueva economía de las relaciones retoma una tradición que en el tiempo ha tenido muchas aristas.

Europa tiene una larga historia de organizaciones diferentes tanto de las instituciones públicas como de las empresas con exclusivo propósito de lucro, surgidas para proporcionar bienes y servicios a sus miembros o a la comunidad. Son organizaciones en las cuales rige un mecanismo de coordinación basado en la cooperación y la reciprocidad. Por tanto, frecuentemente, adoptan formas de gobierno democrático, apto para garantizar la participación de los portadores de interés, y aspiran a generar confianza en las personas que participan en sus actividades.

Estas organizaciones, activas en el viejo continente desde hace casi dos siglos, han sido reconocidas y reguladas en muchos países mediante tipos jurídicos específicos (entre los cuales, en particular, las cooperativas, mutualistas y asociaciones). La expresión más utilizada para referirse a estas organizaciones es la de “economía social”, con la cual se resalta tanto la atención hacia el impacto que producen a nivel social, como el gobierno de participación que las caracterizan. Otra característica presente en muchos casos es el destino de las utilidades, utilizadas para alcanzar los objetivos contenidos en la misión social de la empresa. La preferencia se da a las personas y el trabajo, antes que al capital. Esto quiere decir, por ejemplo, que estas organizaciones quieren preservar los puestos de trabajo y la calidad de los servicios a sus socios y clientes, también a costa de reducir su margen de ganancia.

Tradicionalmente las formas más difundidas de economía social se han desarrollado en el sector agrícola (con grandes grupos cooperativos del área lechera en los Países Bajos, o consorcios de pequeños productores hortofrutícolas en Italia o España), del consumo (con millones de socios en Italia, Francia, Gran Bretaña y Finlandia), de la vivienda (por ejemplo con las constructoras británicas), del crédito y los seguros (con grandes grupos como Rabobank en los Países Bajos y Credit Agricole in Francia, pero también con pequeños bancos rurales asociados en redes como en Alemania, Austria e Italia). En todos estos casos el elemento peculiar consiste en permitir a sujetos pequeños, o marginales y desfavorecidos, que puedan acceder al mercado a través de formas de agregación de demanda y oferta, y permitir la compensación de una desventaja competitiva.

Sin embargo, en el transcurso del tiempo la evolución de la sociedad europea ha hecho que salieran a la luz exigencias nuevas y más diversificadas. Crece la necesidad de nuevas soluciones para el cuidado de las personas ancianas; cada vez más mujeres trabajan, y por ende también el cuidado de los niños es una prioridad; la integración económica y social de los inmigrantes requiere nuevas clases de intervención; y una economía basada en el conocimiento necesita un sistema educativo diversificado y de mejor calidad. Sin mencionar los desafíos planteados por el cambio climático y el agotamiento de los recursos naturales.

Por este motivo, la economía social ha extendido su campo de acción a los servicios para la persona y al sector del bienestar social, la integración laboral de los trabajadores desfavorecidos, la gestión de los servicios educativos y la producción cultural, los servicios medioambientales y la producción de energía, el tiempo libre y los servicios para el turismo.

En los últimos años, en Europa han surgido nuevas organizaciones de la economía social para la producción de bienes y servicios que la oferta de los sujetos tradicionales, públicos o privados, no satisface o satisface solo parcialmente. En algunos casos (como para las cooperativas sociales en Italia) las nuevas organizaciones han nacido en el seno de las familias tradicionales de la economía social, mientras en otros casos (como para las Empresas de Interés Comunitario británicas o las iniciativas de Ashoka) se han añadido introduciendo nuevas formas de empresas. Por tanto el fenómeno está todavía en fase de transformación, tan como el marco legislativo.

La novedad introducida por las nuevas empresas sociales es su capacidad para llevar la dimensión empresarial y comercial al interior de la producción de servicios de interés general y para la solución de cuestiones de carácter social. Esta habilidad hace que estas organizaciones puedan trabajar, a menudo de manera más eficaz, en un espacio que anteriormente muchos países consideraban ámbito de competencia exclusiva del sector público.

Los servicios de interés general comprenden un amplio abanico de actividades que influyen en el bienestar y son cruciales para la inclusión social y los derechos reales de la ciudadanía: desde el suministro de energía, agua, transportes, servicios postales, gestión de los desechos, hasta sectores clave como la salud y la educación, el cuidado y los servicios sociales. Cuando producen estos servicios de interés general, las empresas de la economía social no están orientadas únicamente hacia el objetivo de responder a las exigencias de sus socios, y tampoco solamente a aquellas de las fajas más pobres y marginales de la población, sino miran a satisfacer las necesidades de la comunidad entera. Y lo hacen con una visión a largo plazo, porque las organizaciones de la economía social (también merced a vínculos como el bloqueo de activos, que en Europa muy frecuentemente está presente en el estatuto de la empresa, o es obligatorio por ley) garantizan que el patrimonio de la organización en el tiempo siga sirviendo para objetivos de interés general.

Entonces, resumiendo este punto, se puede decir que el renacimiento de la economía social está en total sintonía con la transformación de la plataforma productiva de los países europeos, basada en la importancia creciente de una economía de servicios que cuenta con conocimiento, relaciones sociales, cuidado y mantenimiento.

Hoy en día la economía social en Europa (como el conjunto de cooperativas, mutualistas, asociaciones y fundaciones) emplea más de 14.5 millones de trabajadores remunerados, el equivalente de aproximadamente el 6,5% de la población activa de la Unión Europea-27, y cerca del 7,4% en los países de la Unión Europea-15. El peso relativo de la economía social en Europa ha crecido en los últimos diez años, pasando del 6% de trabajo remunerado en 2002-2003 al 6,5% de 2009-2010, y de 11 a 14,5 millones de puestos de trabajo. En Europa las cooperativas agrícolas mantienen una cuota de mercado agregada que equivale aproximadamente al 60% del sector de la elaboración y comercialización de productos agrícolas. Europa posee aproximadamente 4.200 bancos de crédito cooperativo, con 63.000 agencias. Estos bancos de crédito cooperativo cuentan con 50 millones de socios (cerca del 10% de la población europea), 181 millones de clientes, 780.000 empleados y una cuota de mercado promedio de aproximadamente el 20%. Por lo que se refiere al comercio al por menor, 3.200 cooperativas de consumo proporcionan trabajo a 400.000 personas y cuentan con 29 millones de socios, 36.000 puntos de venta y 73 billones de euro de volumen de ventas anual.

Estas dimensiones y este papel ponen a la economía social en la condición de responder a nuevas necesidades, a las cuales se deben adaptar las formas jurídicas y las políticas tradicionales. Llegamos así al tercer punto de esta exposición.

  1. Estrategias para el desarrollo de la economía social

En la actualidad las instituciones políticas están tratando de responder a la siguiente pregunta: ¿cómo acompañar este proceso de transformación para favorecer un nuevo desarrollo económico capaz de generar prosperidad, bienestar y puestos de trabajo?.

Por tanto el tema está relacionado con la situación legal, las medidas fiscales y, más en general, los instrumentos de política pública que sirven para encauzar concretamente al servicio del bien común los sentimientos morales, la energía civil y el compromiso colectivo que la economía social moviliza.

En primer lugar cabe decir que a menudo las organizaciones de economía social han nacido desde abajo, espontáneamente, utilizando las formas jurídicas puestas a disposición por los varios sistemas legislativos nacionales, y solo después han obtenido normas específicas. Por tanto el fenómeno se caracteriza por su pragmatismo, y porque tiende a encargarse de una amplia gama de actividades; si no encuentra una correspondencia en las apropiadas formas jurídicas previstas para la economía social, se inclina por adaptar otras, con tal de alcanzar su propósito. También cuando esto implica la pérdida de las ventajas fiscales que la ley prevé para las empresas de la economía social. Entonces vale la pena tomar en cuenta que un tratamiento fiscal favorable puede constituir un incentivo, pero no siempre es un factor determinante en la elección del tipo jurídico.

En la experiencia europea, las políticas públicas más eficaces son las que sostienen la economía social en la práctica, mediante instrumentos de soporte para el crecimiento (como por ejemplo los incentivos para favorecer la agregación de varios sujetos en consorcios o cluster), medidas para agilitar el acceso al mercado (por ejemplo mediante la adopción de “cláusulas sociales” en los contratos públicos de suministro de bienes y servicios), y finalmente – si bien no menos importantes – a través de programas de formación y capacitación.

 En el transcurso de los años, la relación entre el sector público y las empresas sociales en Europa ha tomado cuatro formas principales:

– estrategia de soporte: por lo general consiste en subsidios concedidos para la creación de nuevas empresas sociales (por ejemplo capital semilla), y está entre las políticas públicas de punta de la Comisión Europea, que asigna recursos importantes a la puesta en marcha de empresas sociales a través de la Iniciativa para los Negocios Sociales. En 2013 la Comisión Europea lanzó un adecuado “paquete” para la inversión social y el sostén a la economía social;

– estrategia de incentivos: en este caso la asignación de recursos públicos a favor de organizaciones de la economía social está vinculada con el logro de objetivos específicos establecidos por la administración pública. Un ejemplo es la reducción de los costes laborales para las empresas sociales que contraten a un trabajador desfavorecido;

– estrategia de contratación: la administración pública estipula algunos contratos con una empresa social para el suministro de un bien o servicio en base a parámetros establecidos por la misma administración. Esta es la practica más difundida, especialmente en el campo del suministro de servicios de atención y cuidado, y muchas veces se vale de “cláusulas sociales” que favorecen las organizaciones de economía social respecto a las empresas tradicionales;

– estrategia del voucher: los beneficiarios acceden a algunos servicios (por ejemplo guardería o atención domiciliaria) gracias a bonos que la administración pública pone a disposición, gastables únicamente en organizaciones de economía social.

No todas estas estrategias tienen el mismo impacto en la economía social. Las estrategias de contratación a veces tienden a limitar la innovación, ya que se concentran en el suministro de servicios en base a parámetros preestablecidos, limitando mucho el espacio para nuevas soluciones. Mientras las estrategias que prevén la utilización de voucher e incentivos por lo general conceden más libertad para generar nuevas clases de servicios y nuevas estrategias de suministro de los mismos, favoreciendo la innovación y en algunos casos (por ejemplo en el caso de los voucher parciales) interceptando también fuentes privadas de financiación.

Pero en realidad el caso más frecuente es cuando estas estrategias se utilizan en combinación o por etapas específicas.

Este es el caso, por ejemplo, de las cooperativas sociales italianas, surgidas como organizaciones de voluntariado y ahora, en cambio, totalmente integradas en el sistema público de bienestar social; o también los servicios de atención domiciliaria en Suecia, inicialmente creados por la Cruz Roja siendo ahora de derecho reconocido por ley. Ambas experiencias nacieron “desde abajo”, identificando necesidades emergentes y desarrollando respuestas adecuadas, a menudo sin la ayuda del sector público. Las políticas públicas al comienzo dejaron espacio para formas de autoorganización de la sociedad civil, y luego intervinieron para formalizar y sostener la cooperación, a través de modalidades como los voucher asignados a los usuarios o los convenios para la producción y suministro de servicios, estipulados directamente aplicando la “cláusula social”.

Otro ejemplo es el de las incubadoras de empresas sociales, que están surgiendo en muchos países europeos. Se trata de programas, muchas veces financiados integralmente por el sector público, para proporcionar a potenciales empresarios sociales, especialmente jóvenes, la infraestructura y los servicios necesarios para comenzar su idea de empresa. Su función es tanto promocional como de soporte en la fase más crítica, la de la transformación de la idea en su realización.

A todo esto se añaden los programas de formación del emprendimiento social, del colegio a la universidad.

Luego hay ulteriores espacios de creatividad para mencionar, que no forman parte de ninguna de las cuatro estrategias mencionadas, y se basan más que nada en el activismo cívico. Este es el caso de las monedas locales o comunitarias, bien conocidas también en los países latinoamericanos.

Finalmente hay dos aspectos ulteriores en los cuales el papel de las buenas políticas públicas es importante. El primero es la construcción de definiciones legales claras, que reconozcan y sostengan el doble objetivo de las empresas sociales, que consiste tanto en producir impacto social y medioambiental como en garantizar uno sostenibilidad económica a medio y largo plazo. La sistematización jurídica casi nunca ha sido el punto de partida para que nacieran nuevas organizaciones de economía social, pero a menudo ha sido decisiva para permitir su desarrollo y consolidación.

El segundo aspecto en cambio concierne la capacidad para definir una estrategia completa y un buen gobierno, que prevea:

– el proyecto de intervenciones y acciones en alianza con los portadores de interés;

– el desarrollo de sinergias entre las acciones de varios departamentos y niveles gubernamentales (nacional, regional, local);

– la adopción de mecanismos apropiados para el monitoreo, la medición del impacto y su evaluación;

– la aplicación de normas administrativas y procedimientos sencillos;

– el crecimiento de la conciencia acerca del papel de la economía social gracias a estadísticas precisas sobre las dimensiones y la aportación al empleo y el PIB.

  1. Conclusiones

Para concluir, entonces, en la nueva matriz productiva europea el papel de la economía social es más importante que en el pasado. Para su desarrollo se necesita un equilibrio entre el impulso que viene de abajo y el trabajo de regulación e incentivo que viene de arriba. La variedad de los sectores económicos en los cuales se desempeñan estas nuevas empresas hace problemático encontrar un acercamiento único a las políticas públicas que satisfaga todas las situaciones. Las cuatro estrategias mencionadas son el ejemplo de la manera en que hay que mover las cuerdas.

 Sobre todo es preciso contar con una estrategia global y buenos mecanismos para corregirla en base a las pruebas de campo. Hoy en día la innovación, también en el área social, requiere un enfoque pluralista. Consiste en favorecer la realización de muchos experimentos, con una alta dosis de autonomía. De hecho el desarrollo de la economía social necesita confrontarse con su propia capacidad de autoorganización. La historia europea lo demuestra con claridad.

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