LOS BONOS DE IMPACTO SOCIAL : UNA INTRODUCCIÓN Y ALGUNAS NOTAS PRELIMINARES (Giulio Pasi)

social impact bonds

Las reflexiones a continuación tienen como objetivo, introducir y contextualizar los bonos de impacto social (BIS) en el más amplio contexto del segundo welfare, con el objetivo de mencionar algunos aspectos de estas nuevas disposiciones para la implementación de políticas sociales que las hacen dignas de especial atención[1]. Sobre la base de los estudios dedicados al segundo welfare es posible apreciar su renovada actualidad a partir de la crisis financiera de 2008 y las consiguientes políticas de austeridad o austerity (Maino&Ferrera 2015). En efecto, las dificultades económicas y de legitimización institucional que han afectado tanto al sector público como privado, mientras que a nivel de debate han permitido dar voz a algunos economistas orientados hacia una reconsideración general de las relaciones entre estado y mercado, a nivel de prácticas han acelerado un proceso de cambio, que desde hace al menos una década, está teniendo lugar en las “fronteras de la filantropía” (Salamon 2014). Los caracteres principales de esta evolución tienen que ver, por un lado, con la búsqueda sistemática de innovación social, y por otro con la adopción de nuevos estilos de gobernanza de las redes multistakeholder, sujetos colectivos con un creciente protagonismo.

Los bonos de impacto social

En este marco han surgido nuevos planes de negociación que pueden convertirse en nuevas herramientas de policy (o nuevas mezclas o mix de herramientas ya existentes) basadas principalmente en  arquitecturas financieras específicas en las que estado, mercado y tercer sector tendrán una tarea determinada. Además, confirmando la posible colocación conceptual de los BIS en el marco del segundo welfare, estas herramientas de policy no son más que mecanismos de cooperación entre más sujetos, que de hecho se traducen en nuevas formas de partenariado público-privado (Del Giudice 2015, Pasi 2015).

Muy brevemente, un BIS podría definirse como un acuerdo que tiene como eje una administración pública, dispuesta a compartir con los inversores los ahorros obtenidos gracias al mejoramiento de determinados resultados u outcomes sociales. En otras palabras, un BIS es un contrato con la administración pública, en donde ésta última se compromete a realizar un pago por una mejoría de los resultados sociales como para generar una reducción de los costes globales de la administración pública misma. Si se alcanza el objetivo, se generan por lo tanto algunos ahorros futuros, los inversores reciben el reembolso del capital inicial más un retorno financiero. El retorno claramente será proporcional al grado de mejoramiento obtenido, es decir, de los ahorros generados para las cajas del sector público.

La figura 1 proporciona una representación del esquema esencial de un BIS.

estructura de un BISFigura 1 – Estructura de un BIS (Barclay&Symons 2013)

Por lo tanto, como resulta de la representación, los actores y los roles en un BIS son:

  1. Una entidad pública o gubernamental que tenga la intención de comprometerse en un contrato pay-for-success sobre la base del que pagará determinadas sumas tras obtener resultados ciertos sobre los mejoramientos medibles, generados a través de las actividades de prevención de un determinado problema social;
  2. Uno o más operadores sociales que gocen de cierta credibilidad acerca de la eficacia con la cual son capaces de abordar el problema social que ha previsto enfrentar a través del esquema del BIS;
  3. Inversores privados que estén dispuestos a poner en riesgo, no sólo potenciales retornos financieros, sino también todo o parte del capital invertido frente a la posibilidad de que no se alcancen los objetivos sociales establecidos por el contrato pay-for-success;
  4. Un intermediario que (i) recoja capitales de los inversores privados, (ii) los distribuya entre los operadores sociales para que expandan sus servicios y, posteriormente, durante la vida del BIS, (iii) monitoree y ofrezca una supervisión general con respecto a la performance global del BIS, dirigiendo además los flujos financieros entre los actores del partnership;
  5. Un evaluador independiente que determine si hay y en qué medida los outcomes sociales establecidos en el contrato pay-for-success estipulado con la administración pública se hayan alcanzado.

Las ventajas de un plan como el de los BIS estarían en el hecho de que «la administración pública interviene económicamente sólo por un tipo de ahorro conseguido, sustrayéndose a riesgos económicos; la empresa social no debe preocuparse en conseguir capitales por toda la duración del proyecto, así podrá focalizar sus esfuerzos al seguimiento del objetivo; los inversores corren el riesgo a cambio de un rendimiento adecuado» (Del Giudice 2015: 46). Además, tal y como se presenta estructurado, un BIS introduce un mecanismo de premios que permitiría incentivar una asignación eficiente de los recursos, y fomentar el desarrollo de actividades financieras destinadas a aumentar el impacto social así como las inversiones en actividades sociales de naturaleza preventiva, portadoras de beneficios en cada caso superiores a los meros ahorros obtenidos. Por lo tanto, el esquema de un BIS tiene, en última instancia, cierta distinción entre funciones de financiación y funciones de erogación. Tiene como objetivo asignar en la fase de puesta en marcha de la intervención los gastos económicos a los privados, reconociendo frente a tal compromiso un retorno proporcionado a las mejoras efectivamente alcanzadas con respecto a un determinado problema social que constituiría para los balances públicos un coste futuro (y tal vez creciente). De todas formas, es preciso reconocer que el modelo de BIS no es un esquema cerrado, definido y listo para replicarse, más bien consiste en una forma de partenariado susceptible de distintas variaciones y readaptaciones.

Una mirada global

No obstante las variaciones que el modelo puede haber sufrido para adaptarse a los contextos en los cuales se ha intentado aplicar, es posible observar una rápida difusión a escala global de los BIS que ascienden a casi un centenar entre aquellos ya implementados y los únicamente diseñados. Los BIS actualmente en curso son hoy aproximadamente cincuenta. Para una comprensión más analítica del fenómeno es útil indicar algunos datos generales sobre los BIS hasta ahora realizados, como resulta en la figura 2.

Figure 2Figura 2 – Áreas de welfare y población considerada (Brookings 2015)

El país que desempeña un papel líder por número de BIS realizados es el Reino Unido (24), donde el ámbito de aplicación que figura más veces es el del social welfare (18), seguido por el mercado laboral (13). La cantidad global de inversiones realizadas mediante las primeras experiencias de BIS, teniendo que considerar tal dato con mucho cuidado, dado que encierra “cosas diferentes” y por lo tanto podría ser engañoso, asciende a aprox. € 150 millones.

Más allá de la exactitud de los datos contenidos en numerosos informes, lo que resulta significativo es el número de replicas que el BIS de Peterborough ha tenido a partir de 2010, fecha de su puesta en marcha. En un plazo temporal relativamente breve, esta nueva forma de partenariado público-privado ha encontrado la forma de destacarse, ser objeto de decisiones de experimentación y sufrir los necesarios ajustes que los diferentes contextos y los distintos ámbitos de aplicación precisaban. La figura 3 permite observar el crecimiento en términos absolutos que ha caracterizado los BIS a escala mundial en el periodo 2010-2015.

Figure 3Figura 3 – Crecimiento BIS (Brookings 2015)

Las razones que están en la base de la proliferación que ha caracterizado el uso de esquemas como aquellos de los BIS todavía deben investigarse, incluso con el propósito de comprender si se trata de una herramienta destinada a hallarse entre las que suelen estar a disposición del policy maker o si más bien quedará como una experimentación interesante donde con algunos gobiernos se comprometen en la búsqueda de nuevas formas de financiación para las políticas sociales. De todas formas, una mirada global permite registrar cómo la llegada de los BIS no es una esporádica serie de experimentaciones, limitadas por extensión geográfica y asuntos sociales o social issues abordados, sino una verdadera proliferación de una nueva forma de partenariado público – privado, caracterizada por tres elementos: heterogeneidad, transversalidad y resistencias. La formas y esquemas que los BIS pueden asumir determinan, en efecto, cierta heterogeneidad de la categoría misma de partenariado público-privado, puesto que el rol desarrollado por los distintos socios o partners cambia de manera significativa dependiendo del contexto y de las lógicas de red que responden al esquema de negociación (resulta una cierta dificultad en identificar una definición univoca y precisa con la cual establecer lo que puede ser considerado como BIS y lo que en cambio representa algo diferente). Como consecuencia del hecho de que los BIS son calificables como policy tool multifuncionales, por lo tanto aplicables a políticas públicas sensiblemente diferentes, emerge su carácter transversal como se observa en distintos ámbitos sociales en los que han sido aplicados (los BIS, al menos los diseñados o realizados hasta hoy, han intentado dar respuestas a las necesidades de los reclusos, jóvenes desocupados, trabajadores desventajados, personas sin hogar, estudiantes, enfermos, además de solucionar problemas como la degradación urbana y la gestión de los residuos). Los BIS en su forma original postulan el uso de herramientas diferentes del pasado y más complejas como los contratos performance-based y la medición del impacto social, dando lugar a fricciones institucionales y políticas, por lo tanto a posibles desviaciones: esta posible resistencia a las lógicas básicas de la herramienta lo empujan a ajustes que hacen elusiva la identificación de sus elementos esenciales.

 Conclusión

La pertinencia de los BIS con algunos de los problemas que caracterizan la emersión de un segundo welfare siempre más consistente y complejo, aparece aún más evidente si se considera el vínculo constituido por las políticas de austerity que han resultado de los notorios acontecimientos de 2008. Uno de los nudos principales, que se han indicado con referencia a los procesos de spending review puestos en marcha en los distintos países, atañe al riesgo de que las razones de balance puedan traducirse en una serie de recortes lineales. Sin tener la intención de ser una solución continuativa y sobre todo ordinaria, los BIS representan un intento de resolver la contradicción que emerge entre la necesidad de reexaminar el gasto social (público) y una especial urgencia que caracteriza algunas necesidades sociales. Básicamente por esta razón, los BIS parecen estar destinados a ocupar una parte importante de las prácticas de experimentación de políticas sociales innovadoras en los próximos años y un proceso de institucionalización de esta herramienta empujaría el segundo welfare hacia una complejidad organizativa y política que terminaría en una forma híbrida entre acción económica y acción social (ya no sólo privado-pública), llegando por lo tanto a afectar los confines mismos de la idea de “sistemas de welfare”. Ello implica una serie de desafíos cruciales sobre todo para la gobernanza pública, volviendo a proponer en efecto la centralidad del tema relativo a un encastre virtuoso (virtuous nesting) entre primer y segundo welfare (Maino&Ferrera 2015), con respecto al cual la llegada de los BIS, mientras hacen aún más tenue el matiz que caracteriza los puntos de contacto entre las dos dimensiones, se muestra al mismo tiempo como una preciosa ocasión de profundización.

Bibliografía

Barclay L., Symons T. (2013), A Technical Guide to Developing Social Impact Bonds, Londres, Social Finance.

Brookings (2015), The Potential and Limitations of Impact Bonds:Lessons from the First Five Years of Experience Worldwide, Washington, Brookings.

Del Giudice A., I Social Impact Bond, Milán, Franco Angeli.

Maino F. (2012), Il secondo welfare: contorni teorici ed esperienze esemplificative, «La Rivista delle Politiche Sociali – Italian Journal of Social Policy», n. 4, pp. 167-182.

Maino F., Ferrera M. (2015), Conclusioni: bilancio e prospettive, en F. Maino y M. Ferrera (editado por), Secondo rapporto sul secondo welfare in Italia 2015, Turín,Centro de Investigación y DocumentaciónLuigi Einaudi.

Pasi G. (2015), I social impact bond: nuovi schemi negoziali tra misurazione dell’impatto e finanza strutturata, in F. Maino and M. Ferrera (edited by), Secondo Rapporto sul secondo welfare in Italia 2015, Turín,Centro de Investigación y Documentación Luigi Einaudi.

Salamon L. (2014), Leverage for Good. An Introduction to the New Frontiers of Philanthropy and Social Investment, New York, Oxford University Press.

[1]El siguiente artículo ha sido extraído de Pasi G. (2015), I social impact bond: nuovi schemi negoziali tra misurazione dell’impatto e finanza strutturata, in Maino e Ferrera (eds.) Secondo Rapporto sul Secondo Welfare in Italia, Centro Einaudi 2015, descargable en la dirección: http://secondowelfare.it/rapporti/2r2w/capitolo-13.html


Estudiante de Doctorado en Economía y Ciencias Sociales (Instituto Universitario de Estudios Superiores de Paviay Escuela de Estudios Superiores Sant'Anna de Pisa), investigador del Centro Einaudi para el laboratorio Percorsi di Secondo Welfare, ha desarrollado y desarrolla en Italia y en el extranjero, actividades de asesoría yresearchondemand, tanto para privados como para administraciones públicas en tema de políticas de welfare, estrategias para la gobernanza de servicios y herramientas para el impacto financiero.