UN NUEVO PILAR DE LA PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: DESARROLLO Y PERSPECTIVAS. (Fernando Filgueira, Uruguay )

UN NUEVO PILAR DE LA PROTECCIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA: DESARROLLO Y PERSPECTIVAS. (Fernando Filgueira, Uruguay )

Fernando Filgueira

Experto Internacional, Uruguay


América Latina ha logrado importantes avances en materia de combate a la pobreza e indigencia, así como mejoras significativas en los niveles de desigualdad. Las mejoras económicas, en materia de empleo y salarios así como la incorporación de población pobre y vulnerable a los sistemas de seguridad social han colaborado en este sentido. La transición demográfica, con su impacto en la caída de las tasas de dependencia combinadas, ha sido un factor coadyuvante. Pero existe otro responsable de estos logros. En los últimos 20 años una nueva generación de políticas públicas ha tomado forma en la región. Las mismas pueden ser denominadas como políticas de promoción de la inclusión social básica y cuentan con tres componentes que de diversas maneras se han combinado en los países para atacar las formas extremas de la indigencia, la pobreza y en algunos casos la vulnerabilidad social.

El primero y más conocido son las políticas de transferencias monetarias condicionadas o con corresponsabilidad (PTCs), el segundo, que se apoya en muchos casos en el primero, son aquellas acciones orientadas a apoyar a las familias en situación de exclusión social e incluir en los circuitos de las políticas sectoriales universales (especialmente salud y educación) a los sectores históricamente excluidos. Finalmente las políticas de empleo, capacitación y micro-emprendedurismo se suman a las anteriores como palancas que buscan fortalecer la capacidad para generar ingresos de los sectores más pobres y vulnerables.

Entender cabalmente la naturaleza y alcance de estos cambios requiere reflexionar sobre cuatro aspectos que en muchos casos se estudian por separado. En primer lugar es importante aproximarse a los niveles de cobertura y esfuerzo fiscal que tienen estas políticas.

En segundo lugar es importante distinguir el peso relativo de cada una de las modalidades o componentes que presentan estas políticas en cada país y el grado de articulación entre ellas. En tercer lugar corresponde establecer la forma en que estos tres componentes se vinculan a las formas históricas de protección y promoción social. Finalmente, el carácter legal, programático o de política estable de cada uno de estos componentes debe evaluarse. Por último es importante detenerse en lo que las diversas evaluaciones nos dicen sobre los impactos de estas políticas en materia de pobreza, inclusión social y capacidad para generar ingresos de las familias.

Un primer elemento que muestra a las claras el tono expansivo de las políticas sociales en el continente puede verse en el incremento del gasto social como porcentajes del PIB y en la creciente prioridad fiscal expresada como porcentaje del gasto social sobre el gasto total. Este nuevo pilar que combina los PTC, las redes de protección social y las acciones orientadas a la inserción laboral y capacidad de generación de ingresos de la población presenta importantes innovaciones, tanto respecto al viejo modelo de protección social de matriz contributiva y pasiva del Modelos Sustitutivo de Importaciones como respecto al giro liberal residual de focalización restringida de los años 80 y 90.

La masificación e institucionalización de programas de transferencias monetarias de libre disponibilidad indican que los decisores de políticas públicas no ven ya a estos programas como paliativos temporales cargados de riesgos morales que deben tener fecha de ingreso y egreso para la población elegible y fecha de inicio y cierre de los programas dependiendo de los ciclo económicos. Detrás, por tanto, de estos nuevos desarrollos está, en primer lugar, a) la idea cada vez más aceptada de que el mercado laboral, los niveles de informalidad y la desigualdad en la región no permiten en forma estructural a una parte significativa de la población alcanzar los niveles de ingreso adecuados para el bienestar básico mediante su inserción en el mercado laboral;. b) que dichas insuficiencias sistémicas deben por tanto ser corregidas mediante mecanismos explícitos de garantía y redistribución de ingresos, c) que ello es particularmente cierto en lo que hace a la población con niños y en especial en la primera infancia.

Garantizar mínimos adecuados de consumo a los niños no es meramente en esta perspectiva un problema de caridad o de justicia y derechos, es también un problema de eficiencia económica, dadas las fuertes externalidades negativas inter-temporales que el infraconsumo en infancia genera para la sociedad toda. Los criterios de focalización varían en forma importante en estos programas, tanto en las coberturas que pretenden, como en la unidad y mecanismo de focalización.

Otro de los debates centrales respecto a estos programas refiere a su carácter condicional. ¿Deben las transferencias ser condicionadas a la asistencia de los niños a chequeos de salud y educación u otros servicios? Quienes abogan por esta modalidad fundamentan la misma en la idea de favorecer la inversión en capital humano y combinar derechos con deberes ciudadanos.

Así las transferencias no son meramente un dispositivo redistributivo y de alivio a la pobreza, son por sobre todas las cosas una herramienta para modificar el comportamiento –considerado inadecuado- de las familias pobres o indigentes con sus hijos. Quienes consideran que la condicionalidad es negativa insisten en que la misma es una violación del derecho que se busca erigir. Si la garantía de ingresos básicos constituye un pilar normativo de las nuevas prestaciones, condicionar las mismas, es incompatible con su propósito.

En esta mirada los PTCs deben pensarse como sistemas que incentivan a las familias a participar en los ámbitos de educación y salud, pero que más importante obligan al estado a ampliar la oferta y cobertura en estas redes de servicios sociales.

Dentro de las nuevas políticas de inclusión social básica los PTCs, han venido para quedarse, pero la naturaleza, alcance, impacto e imbricación de este nuevo vecino en el barrio podrá ser más o menos relevante en, y, consistente con, el edificio de protección social general de los países.

Uno de los problemas detectados en América Latina refiere a los rasgos de exclusión que caracteriza a buena parte de la población pobre por ingresos. La pobreza por ingresos posee una alta correlación respecto a la exclusión de las esferas de educación, empleo, servicios de salud, vivienda y acceso a bienes públicos y colectivos en general (saneamiento, transporte, etc). Asimismo, estas modalidades de exclusión derivan no solamente de insuficiencia de oferta, discriminación o dificultades para acceder a la misma debido a barreras burocráticas y administrativas, sino también a la ausencia de acción por parte de los individuos y las familias de buscar y sostener los vínculos con los servicios y bienes públicos fundamentales. Esto último sucede o bien por ausencia de información sobre los mismos o por subculturas y procesos de fragmentación familiar que anulan un más pleno aprovechamiento de la estructura de oportunidades disponible. Se erige así una configuración que refleja la “trampa de la pobreza”.

La idea de redes de protección social surge a partir de este diagnóstico multicausal respecto a la exclusión de amplios sectores sociales de la estructura de oportunidades básica para el bienestar y la integración social. Surgen en este sentido cuatro dispositivos para atacar dichas situaciones: a) el trabajo socio-asistencial de cercanía y de base territorial que busca fortalecer a las familias y sus vínculos con bienes y servicios disponibles, b) los mecanismos de condicionalidad ya referidos en el análisis de los PTCs procurando incentivar mediante un premio monetario la incorporación y permanencia de niños y madres en los sistemas de salud y educación, c) la ampliación de la oferta e infraestructura de servicios de base territorial (policlínicas, escuelas, deportes, etc.), d) el apoyo a formas cooperativas y comunitarias de participación, gestión y creación de servicios con aporte públicos.

Por último, sumado a estos dos componentes (PTCs y redes de inclusión social) se expanden los programas de empleo y generación de ingresos. A pesar de la indudable ampliación de poblaciones y herramientas estos programas de empleo siguen estando caracterizados por su fragilidad fiscal e institucional y por niveles de cobertura aún muy modestos.

En conclusión, las políticas básicas de inclusión social son hoy una realidad ineludible en la región. Su carácter esencialmente focalizado no debe llevar a equívocos. Las mismas han dejado de ser modelos remediales-asistenciales orientados a la pobreza extrema. Tanto las prestaciones, como las coberturas y los esfuerzos fiscales muestran un escenario dinámico y expansivo. Ello no quiere decir que estos modelos han madurado y son parte integral de los sistemas de protección social universales o de pretensión universal. Pero sí implica afirmar que son piezas constitutivas de una arquitectura en construcción de estados garantes de formas básicas de ciudadanía social.

La aparición y creciente consolidación de estos sistemas ha traído consigo un fuerte impacto en las capacidades institucionales de los estados para enfrentar la pobreza y vulnerabilidad, al tiempo que han forzado a los aparatos sociales a mayores niveles de coordinación e intercambio de información. La contracara de estas dinámicas virtuosas es, en algunos países, no en todos, la tendencia a la fragmentación de estos programas en una multiplicidad inmanejable de poblaciones, herramientas e institucionalidades microestatales, que se consolidan luego a la manera de capas geológicas sin evaluación y sin norte estratégico.

La pregunta clave sigue siendo sobre el devenir de las bases normativas y políticas de estas iniciativas. Si las mismas pasan a formar parte de una arquitectura de estado social cuya orientación central es el combate a la desigualdad y la promoción de la cohesión social, las mismas serán piezas constitutivas de una posible nueva universalidad que busca prevenir (y por lo tanto pre-asegurar) antes que atacar las situaciones de pobreza, vulnerabilidad y exclusión. En otras palabras: a) los programas de transferencias condicionadas pierden condicionalidad y continúan su avance en cobertura articulándose con los sistemas contributivos –o mejor aún pasando a formar parte del piso básico de dichos sistemas- , b) las redes de protección e inclusión social transforman las matrices segmentadas y excluyentes de las supuestas políticas universales facilitando el acceso pleno a las mismas; c) los programas de empleo dejan de ser injertos focalizados, fiscalmente frágiles e institucionalmente discontinuos y pasan a formar parte de un régimen de políticas activas de empleo.

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