UNA AGENDA INTEGRAL PARA LA PRIMERA INFANCIA EN ARGENTINA (Carolina Aulicino)

(Foto de Giovanna Donia)

La Convención sobre los Derechos del Niño establece el derecho de todos los niños y niñas al desarrollo pleno de sus potencialidades. La primera infancia, entendida como la etapa que abarca entre el embarazo y los primeros 4 años, es particularmente un período crucial, con fuerte impacto en el desarrollo emocional, físico e intelectual de las personas.

Invertir en primera infancia es la mejor decisión que un país puede tomar, ya que permite alcanzar, al mismo tiempo, objetivos de equidad y eficiencia. Sumado a los aspectos ya mencionados, la rentabilidad social de la inversión en primera infancia es de gasta 17 dólares por cada dólar invertido y las políticas públicas centradas en la primera infancia permiten atacar la transmisión intergeneracional de la pobreza y sentar las bases para una sociedad más integrada. Aquí, la prioridad debiese ser absoluta.

Sin embargo, en la Argentina, al igual que en la región, los niños y niñas entre 0 y 4 años son quienes enfrentan situaciones de mayor vulnerabilidad: la pobreza alcanza al 27,2% de los niños entre estas edades, frente al 10,9% de la población total. Este fenómeno, denominado infantilización de la pobreza, ha aumentado, además, durante la década del 2000, pese a ser una década de crecimiento económico y aumento sostenido del gasto social: la brecha entre la tasa para el grupo de 0 a 4 y la población total pasó de 1,6 en 2003 a 2,5 en 2013 para la tasa de pobreza y de 1,2 a 1,6 para la tasa de indigencia (CIPPEC, sobre la base de SEDLAC). A esta situación, se suma que la reproducción biológica se encuentra sesgada hacia los dos quintiles de menores ingresos.

Existen diversos factores que pueden explicar este fenómeno, que es complejo y multicausal. Históricamente, las familias se hicieron cargo (en tiempo y dinero) de cuidar y brindar oportunidades a sus hijos, y este trabajo recaía principalmente sobre las mujeres. Los cambios demográficos y de roles de género, y las transformaciones de los mercados de trabajo sumado a la falta de sistemas adecuados de cuidado infantil se tradujeron en mayores niveles de pobreza infantil (Filgueira y Aulicino, 2015). Dejar librado el desarrollo de la primera infancia al contexto, las capacidades y los recursos de las familias supone negar derechos básicos a los niños y reproducir la desigualdad.

La Argentina logró importantes avances normativos. Entre los más destacados es posible mencionar la ratificación de la Convención sobre Derechos del Niño con jerarquía constitucional, y la sanción de la Ley 26.061, que determina la conformación del Sistema de Protección Integral de Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes. Ambos instrumentos establecieron en lo normativo un nuevo paradigma de protección integral, que implica reconocer a los niños como sujetos de derecho y promueve una nueva institucionalidad, la cual involucra a un conjunto de organismos, entidades, actores y servicios –de los tres niveles de gobierno- en relación con la infancia.

Además, se ha avanzado en la creación de una multiplicidad de políticas públicas, entre las que se destacan, entre otras, la Asignación Universal por Hijo y por Embarazo (transferencias monetarias condicionadas), el Plan SUMAR (cobertura universal de salud), la obligatoriedad de la sala de 4 años y, con potencial aún no desarrollado, la creación de la Comisión de Promoción y Asistencia de los Centros de Desarrollo Infantil, responsable de realizar programas, proyectos y servicios orientados a regular el funcionamiento de todos aquellos espacios que atiendan integralmente a niños y niñas de 45 días a 4 años.

El panorama actual muestra un amplio acceso a la salud, pero con importantes desafíos en materia de la calidad de los servicios y de problemas nutricionales: el 30,5% de las mujeres embarazadas y el 34,1% de los niños entre 6 meses y 2 años tienen anemia. Entre los niños de 6 meses y 5 años, el 8% tiene baja talla (cuando la altura se sitúa por debajo de las desviaciones estándar para el sexo y la edad) y el 10,4% es obeso/a (ENNyS, 2005). Tanto el acortamiento como la anemia tienen mayor presencia en los hogares de más bajo nivel socioeconómico, y son la expresión de múltiples carencias (estrés crónico, ambientes contaminados o sin servicios de agua y saneamiento o infecciones repetidas).

Por otro lado, el cuidado al que un niño recién nacido tiene acceso está determinado por la inserción laboral formal o informal de los padres, la categoría ocupacional y la provincia en la que se desempeñen, en caso de tener un empleo formal. Solo 1 de cada 2 trabajadores tiene licencia por maternidad (50,4%) o paternidad (49%) (EPH, 2º trimestre 2013), y su duración depende del régimen (con variaciones que pueden ir entre los 90 y los 180 días para la licencia por maternidad y de 2 a 30 días para las licencias por paternidad). En materia de transferencias, si bien se han logrado avances innegables, los sectores con menores ingresos siguen siendo los más desprotegidos y hay grupo completamente excluidos: más de un 25% de los menores de 18 años pertenecientes al quintil más pobre y un 20% de quienes pertenecen al segundo quintil carecen de toda forma de transferencia o apoyo monetario, mientras que en el quinto quintil se reduce a 11% (ENAPROSS, 2011).

Finalmente, también persiste un desafío en materia de oferta de servicios públicos de cuidado de calidad. Actualmente, solo el 32% de los niños de entre 0 y 4 accede a servicios educativos y de cuidado, tanto los que brinda el sistema educativo formal público y privado como los que dependen de áreas de desarrollo social y los que son gestionados por ONG, organizaciones comunitarias o fundaciones. Entre los niños de 45 días y 2 años, la cobertura es de apenas el 11%. Aquí también los datos evidencian una desigualdad entre los sectores de mayores y menores ingresos y entre diversas zonas geográficas. Además, la amplia variedad de oferta institucional presenta un importante desafío para garantizar estándares comunes de calidad.

Así, aún existe en el país una brecha importante entre el conjunto de normas que garantizan los derechos de la niñez y su efectivo ejercicio. Los avances en las políticas públicas destinadas a la primera infancia son incompletos, dada la fragmentación de las intervenciones, la desarticulación entre sectores y niveles de gobierno, y las dificultades en la gestión técnico-operativa, entre otros factores. A esto se suman las dificultades propias del federalismo argentino, incluyendo debilidades institucionales en muchos de los ámbitos estatales desde los cuales deben implementarse las políticas públicas, con muy diversas capacidades técnicas y fiscales en el caso de los Estados provinciales y municipales. Avanzar hacia un abordaje integral como el que requieren las políticas de primera infancia constituye, aún, una deuda pendiente.

Desde CIPPEC, hemos elaborado una propuesta de política pública integral y federal (disponible en cippec.org/primerainfancia), que busca contribuir a un efectivo goce de derechos en tres dimensiones clave: salud y nutrición, tiempo y dinero para cuidar y cuidado y educación inicial, que requieren sustentarse en una apropiada institucionalidad. Las recomendaciones específicas para la primera infancia abarcan desde la creación de nueva infraestructura física hasta la reformulación de programas, la elaboración de estrategias específicas y el fortalecimiento del funcionamiento de lo público en su dimensión federal. Son, por sobre todo, ideas y evidencia destinadas al debate público y político-técnico. Para que sean recomendaciones viables y puedan implementarse, se realizó un ejercicio de costeo, que acompaña la propuesta.

Abordar la problemática de la primera infancia en toda su complejidad y garantizar el derecho al pleno desarrollo infantil implica avanzar en políticas públicas integrales y de alta calidad. Avanzar en este camino implica enfrentar patrones estructurales de desigualdad, como la condición laboral de las y los trabajadores, o las heterogéneas capacidades subnacionales y locales para asumir sus responsabilidades en la materia. Además, supone un importante cambio cultural hacia una mayor corresponsabilidad en materia de primera infancia, que involucre tanto a las familias, como a la comunidad, el mercado y el Estado y que implique, también, una redistribución más justa de los roles al interior de los hogares. Instalar este tema en el centro de la agenda pública es un paso indispensable y urgente.